شوراهاى اسلامى

پـیـروزى انـقـلاب اسـلامى ایران در سال 1357 (ه . ش ) که عظیم ترین حرکت مردمى در تاریخ مـعـاصـر ایـران و حـتـى جـهـان مـى باشد، از جهت هاى گوناگون با تمام نهضت هاى اصلاحى وانـقـلاب هـاى مردمى در سده هاى اخیر، متفاوت است . از جمله ویژگى هاى مهم انقلاب ایران ، اسلامى بودن ، رهبرى و مردمى بودن آن مى باشد. نقش مردم در روند انقلاب ، چه قبل ازپیروزى و چـه بعد از آن و دوران سازندگى ، انکارناپذیر است و بدون شک ، یکى از خیرات و برکات انقلاب اسـلامـى در راسـتـاى مـردمـى بـودن آن ، حیات بخشیدن به فضاى سیاسى و اجتماعى جامعه و مـشـارکـت و نقش مردم در استمرار و تداوم آن مى باشد. از جمله مصداق هاى مشارکت مردم در سـرنوشت خود، تشکیل شوراهاى اسلامى و برگزارى انتخابات آن مى باشد که در اسفندماه سال 1377 (هـ . ش ) بـرگزار شد.
این مقاله اشاره کوتاهى است به شورا و اهمیت آن در قرآن و اسلام ، مـبـانى قانونى شوراها، ویژگى هاى مشترک آنها، تشکیلات ، وظایف و اختیارات شوراهاى اسلامى روستا، بخش ، شهر و شهرک .
شـور از نـظـر لـغـت به معناى مشورت ، راءى زدن با هم ، مشورت کردن و کند و کاو کردن آمده است .(1) شور، شورا و مشورت کردن در این مقاله به یک معنا است .
شورا در قرآن کریم کـلـمه شورا در دو سوره قرآن کریم به کار رفته ، نخست در سوره (آل عمران ) است که خداوند مى فرماید:
(... و شاورهم فى الا مر فاذا عزمت فتوکل على اللّه ان اللّه یحب المتوکلین )(2) ... و در کـارهـا، بـا آنان مشورت کن کن ، زیرا خداوند، متوکلان را دوست دارد. بـرحسب آنچه مفسران نقل کرده اند، این آیه پس از جنگ احد، نازل گردیده است ، چرا که پس از بـازگـشت مسلمانان از آن جنگ ، افرادى که پشت به جنگ کرده و از صحنه گریخته بودند،نزد پیامبر(ص )آمدند و اظهار ندامت کرده ، تقاضاى عفو و بخشش نمودند. خداوند متعال با نزول این آیـه بـر پیامبر(ص )فرمان عفو عمومى آنها را صادر و آن حضرت هم با آغوش باز، توبه خطاکاران را پـذیـرفـت . عـلاوه بر این ، براى توجه به شخصیت افراد و تجدید قواى فکرى و روحى آنها، دستور مـى دهـد کـه در کارها با آنها مشورت کرده و راءى و نظرشان را طلب کن . این درصورتى بود که پـیـامبر(ص )قبل از آغاز جنگ احد، در چگونگى مقابله با دشمن با یاران خود مشورت کرد و نظر اکـثـریـت ایـن بـود که محل اردوگاه ، دامنه کوه باشد که محصول این کار نتیجه رضایت بخشى نداشت و چنین به نظر مى رسید که در آینده نمى بایست با کسى مشورت کند. در حالى که نتیجه بـرعـکـس شد. علت ، آن است که ممکن است نتیجه مشورت در بعضى مواقع مفید نباشد، ولى به خاطر اثرى که در پرورش و ارتقاى افراد دارد سود آن بیش از زیان هایش باشد.(3) دومین سوره اى که در آن ، به مشورت ، فرمان داده شده است . سوره اى با عنوان (شورا) است . (... و اءمرهم شورى بینهم )(4)
و کارهایشان به صورت مشورت در میان آنهاست . در ایـن آیـه نـیز قرآن ، شورا را به عنوان یکى از مهم ترین مسائل اجتماعى مطرح مى کند، چرا که انسان هر چند از نظر فکرى و ایمانى ، نیرومند و قوى باشد به مسائل مختلف فقط از یک یاچند بعد مـحدود مى نگرد و ابعاد دیگرش از منظر او مجهول و مخفى مى ماند. اما وقتى مشکل یا مساءله اى بـه مـشـورت گـذاشـته شود و علم و تجارب دیگران به کمک همدیگر بشتابند، مساءله پخته تر و کـم عـیـب و نـقـص تـر مى گردد و از خطا و لغزش مصون تر مى ماند. تاءکید این مساءله در قرآن به گونه اى آمده است است که آن را یک کار مستمر و جارى در زندگى مؤمنان مى داند. آنـچـه در ایـن جـا گـفتنى است این است که هر چند (الامر) و (امر) در دو آیه قرآن ، مفهوم وسـیـعى دارد و همه کارها را در برمى گیرد، اما قطعا پیامبر(ص )در احکام الهى با مردم مشورت نـکـرده اسـت ، بـلکه در این قسمت صرفا تابع وحى بوده است . بنابراین ، مشورت فقط در رابطه با چگونگى اجراى دستورهاى الهى و نحوه پیاده کردن احکام خدا بوده است .
اهمیت شورا در اسلام مـشـورت و مـشاوره در اسلام ، از جایگاه والایى برخوردار است . در اهمیت موضوع همین بس که شـخـصـیـتـى هـمـانند پیامبر اکرم (ص )که در ارتباط با خداوند و از مقام عصمت برخوردار بود وهمچنین به رغم برخوردارى از نبوغ ذاتى و فکرى نیرومند و اندیشه اى والا که به طور طبیعى از مـشـورت کـردن و نـظـر خـواسـتـن بـى نـیـاز بـود، باز هم در عین حال با مسلمانان ، مشورت مـى کرد.رسول خدا(ص )قصد داشت که با این عمل خود به مسلمانان بیاموزد که در اداره امور به مـشـاوره و مـشـورت بـا یـکـدیگر بپردازید، از این رو، مجلس خبرگان ، به تاءسى از آن حضرت ، شـوراهاى اسلامى را در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران پیش بینى کرده است تا علاوه بر آن ، قـسـمـتـى از اداره امور مردم در روستاها، بخش ها، محله ها، شهرها و استان ها به دست خودشان حل و فصل شود.


مبانى قانونى شوراها


انـجـام هـر کـارى و نـیـز تشکیل و سازماندهى هر نهاد و سازمانى نیازمند (قانون ) است . قانون اسـاسى ، بهترین و اساسى ترین معیار و مشخص کننده ساختارها و چارچوب هاى نهادهاى سیاسى ، اجتماعى ، فرهنگى ، اقتصادى و... هر کشور مى باشد. مهم ترین مبانى قانونى شوراهاى اسلامى نیز، قـانـون اسـاسـى است . اصول ششم و هفتم و فصل هفتم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران که شامل اصل هاى صد تا صد و شش مى باشد، مبانى قانونى شوراى اسلامى ایران را تشکیل مى دهند. در قانون اساسى آمده است :
در جـمـهـورى اسـلامـى ایران ، امور کشور باید به اتکاى آراى عمومى اداره شود، از راه انتخابات ، انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شوراى اسلامى ، اعضاى شوراها ونظایر اینها...(5) همچنین در اصل دیگر آمده است :
طـبـق دسـتـور قـرآن کریم : (و اءمرهم شورى بینهم ) و (شاورهم فى الامر) شوراها، مجلس شـوراى اسـلامـى ، شـوراى اسـتـان ، شـهرستان ، شهر، محل ، بخش ، روستا و نظایراین ها از ارکان تصمیم گیرى و اداره امور کشورند.(6)
اولـین قانون تشکیل شوراهاى کشورى با 53 ماده در تاریخ 1 / 9/ 1361 (ه . ش ) از تصویب مجلس شـوراى اسلامى گذشت . در سال 1365 (ه . ش ) قانون ا صلاح قانون تشکیلات شوراهاى اسلامى کشورى و انتخابات آن با 77 ماده به تصویب رسید(7) و پس از تصویب شوراى نگهبان ، جهت اجرا به دولت ابلاغ شد ولى بنا به دلایلى از جمله جنگ در آن زمان اجرانشد، تا اینکه در تاریخ 28 / 4 / 1368 هـ . ش ) آیین نامه اجرایى آن با 116 ماده به تصویب هیاءت وزیران رسید. اما باز هم انتخابات آن برگزار نشد، اینکه آقاى خاتمى در تبلیغات انتخاباتى خود براى ششمین دوره انتخابات ریاست جمهورى ، اجراى آن را در کنار سایر شعارهاى خود به مردم وعده داد و پس از برگزیده شدن ، در اولین سال ریاست جمهورى خود به وعده اش عمل کرده و شورا در بیستمین سال پیروزى انقلاب اسلامى به نهادهاى قانونى و مردمى اضافه شد.


مشخصات مشترک شوراها


هر یک از شوراهاى ده ، بخش ، شهر و شهرک ، علاوه بر این که داراى تشکیلات ، وظایف و اختیارات خـاص خـود مـى باشند، بطور کلى داراى برخى ویژگى هاى مشترک نیز مى باشند که عبارتند از:
انتخابى بودن ، ارتباط آنها با مقام هاى دولتى ، قلمرو اختیارات و نظارت بر کار آنها. نخستین مشخصه شوراها، انتخابى بودن اعضاى آنها است که در اصل 101 قانون اساسى جمهورى اسـلامـى بـه آن اشاره شده است . همچنین قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهاى اسلامى کشور، نحوه راءى گیرى را مخفى و با اکثریت نسبى آرا مى داند.(8)
دومـیـن ویـژگـى کـلـى شـوراهـاى اسلامى در ایران ، ارتباط آنها با مقام هاى دولتى مى باشد. با بـرگـزارى انـتـخـابـات شـوراهـا و تـشکیل آنها، نظام دوگانه مدیریتى در تقسیمات کشورى ، اعـمـال خـواهد شد، بدین معنى که سازمان هاى دولتى و شوراى محلى در ایفاى وظایف خود در مـحـل ، تـلاقـى و ارتباط اجتناب ناپذیر خواهند داشت . در این صورت ، روابط آنها باید به گونه اى تـنـظیم شود که هم سیاست هاى کلى دولت در محل و هم مقتضیات محلى در تقابل و تضاد قرار نگیرند. یکى از شرایط مهم شوراها براساس بند دوم اصل صد قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران ، رعایت اصول وحدت ملى ، تمامیت ارضى ، نظام جمهورى اسلامى ایران و تابعیت حکومت مرکزى مى باشد که شوراها در انجام وظایف خود، موظف به رعایت این اصول مى باشند.
ویـژگـى مشترک دیگر شوراهاى محلى ، مشخص کردن قلمرو اختیارات آنهاست . قانون اساسى ، شـوراهـاى مـحـلـى را (عامل پیشرفت سریع برنامه هاى اجتماعى ، اقتصادى ، عمرانى ،بهداشتى ، فـرهنگى ، آموزشى و سایر امور رفاهى ) قلمداد(9) نموده است . به این برنامه ها باید در هر دو بعد مـحـلى و ملى توجه کرد، هر چند، تعیین حد فاصل بین امور محلى و ملى مشکل به نظر مى رسد، ولـى مـصـلـحت و منافع ملى ، اقتضا مى کند براى وحدت ملى ، حدود اختیارات شوراهاى محلى مـشـخـص شـود. قانونگذار نیز این کار را کرده و وظایف و اختیارات شوراهاى اسلامى را مشخص کرده است که در ادامه مقاله به آنها اشاره خواهد شد.
نـظـارت بـر کـار شوراها یکى دیگر از مشخصات مشترک آنهاست . شوراهاى اسلامى محلى از آن جـهـت کـه واجد شخصیت حقوقى و داراى حق و تکلیف هستند باید تحت نظارت و مراقبت قرار داشته باشند. نظارت بر کار شوراها به دو صورت است . اول نظارت ادارى است . با توجه به ضرورت نـظارت دولت و قدرت مرکزى بر نهادهاى محلى ، این موضوع مورد توجه تدوین کنندگان قانون اسـاسـى بـوده اسـت و سلسله مراتب نظارت بر آنها مشخص شده است (10) و بر همین اساس در قانون شوراهاى اسلامى آمده است :
شوراها در حدود وظایف و اختیارات خود در برابر شوراى مافوق مسؤولند. مجلس شوراى اسلامى در حکم مافوق شوراى عالى استان ها مى باشد.(11)
نـوع دیـگـر نـظارت بر شوراهاى اسلامى ، نظارت حقوقى است ، بدین معنى که اولا طبق ماده 16 قـانـون شـوراهـا، تصمیمات آنها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد، ثانیاکمیسیونى مـرکب از نمایندگان قوه قضاییه ، وزارت کشور و شوراى عالى استان ها در قانون پیش بینى شده است که مرجع تشخیص انحراف و انحلال آنها مى باشد.


تشکیلات و وظایف شوراهاى اسلامى


طـبـق مـاده 2 قـانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهاى اسلامى کشور، مصوب اول خرداد 1375 (ه . ش ) شوراها به سه قسمت روستا، بخش و شهر و شهرک ، تقسیم مى شوند. شوراى اسلامى روستا:
تـعـداد اعضاى شوراى اسلامى روستا تا 1500 نفر جمعیت ، 3 نفر و روستاهاى بیش از 1500 نفر 5 نفر خواهد بود.(12)
بعضى از وظایف و اختیارات مهم شوراى اسلامى روستا عبارتند از:
الف ـ نظارت بر حسن اجراى تصمیم هاى شوراى اسلامى روستا.
ب ـ بـررسـى و شـنـاخـت کـمـبـودهـا، نـیازها و نارسایى هاى موجود در روستا و تهیه طرح ها و پیشنهادهاى اصلاحى و عملى در این زمینه ها و ارائه آن به مقامات مسؤول .
ج ـ جلب مشارکت و خودیارى مردم و همکارى با مسؤولان اجرایى وزارتخانه ها و سازمان هایى که در ارتباط با روستاها فعالیت مى کنند.
د ـ تـبیین و توجیه سیاست هاى دولت و تشویق و ترغیب روستاییان جهت اجراى سیاست هاى یاد شده .
ه ـ پیگیرى اجراى طرح ها و پروژه هاى عمرانى اختصاص یافته به روستا.
و ـ همکارى با مسؤولان ذى ربط براى احداث ، اداره ، نگهدارى و بهره بردارى از تاءسیسات عمومى ، اقتصادى ، اجتماعى و رفاهى مورد نیاز روستاها در حدود امکانات .
ز ـ کمک رسانى و امداد در مواقع بحرانى و اضطرارى مانند جنگ و وقوع حوادث غیر مترقبه و نیز کمک به مستمندان و خانواده هاى بى سرپرست با استفاده از خودیارى هاى محلى .
ح ـ تلاش براى رفع اختلافات افراد و محلات و حکمیت میان آنها.
ط ـ ایجاد زمینه مناسب جهت اجراى مقررات بهداشتى و حفظ نظافت و تاءمین بهداشت محیط.
ى ـ همکارى با نیروهاى انتظامى جهت برقرارى امنیت و نظم عمومى .
ک ـ ایـجـاد زمـیـنـه مـنـاسـب و جـلـب مشارکت عمومى در جهت اجراى فعالیت هاى تولیدى وزارتخانه ها و سازمان هاى دولتى .
ل ـ جلب مشارکت و همکارى عمومى در انجام امور فرهنگى و دینى .
م ـ انـتـخـاب فـردى ذى صلاح به سمت دهیار براى مدت چهار سال براساس آیین نامه مربوط و معرفى به بخشدار جهت صدور حکم .(13)
شوراى اسلامى بخش :شوراى اسلامى بخش از میان اعضاى شوراهاى اسلامى روستاهاى تشکیل دهنده آن بخش با اکثریت نسبى و از هر روستا یک نفر انتخاب مى شود. اگرروستاهاى یک بخش کـمـتـر از پنج روستا باشد، اعضاى شوراى بخش از میان مجموع اعضاى شوراهاى روستا انتخاب خواهند شد.(14)
وظایف شوراى بخش :بعضى از وظایف و اختیارات شوراى اسلامى بخش به شرح زیر است :
الف ـ بررسى و آگاهى از مشکلات و کمبودهاى اجتماعى ، فرهنگى ، آموزشى ، اقتصادى ، عمرانى ، بهداشتى و سایر امور رفاهى ... .
ب ـ هـمـکـارى بـا مسؤولان اجرایى به منظور پیشبرد کارها و برنامه هاى عمرانى منطقه از قبیل ایـجاد و مرمت راه هاى اصلى و فرعى بخش ، برق رسانى ، لوله کشى آب آشامیدنى ، کانال کشى آب زراعى ، قنوات ، لایروبى نهرها، تعمیر مساجد، زیارتگاه ها، حسینیه ها و تکایا و... .
ج ـ هـمـکـارى بـا مـسؤولان اجرایى کشور و منطقه و شوراهاى اسلامى روستایى جهت خدمات عـمـومـى ، انـتـخـابـات سـراسـرى و محلى و سرشمارى هاى جمعیتى ، زراعى ، دامى ، صنعتى و ماننداینها.
د ـ ایجاد هماهنگى لازم بین شوراهاى اسلامى روستایى واقع در بخش .
ه ـ نظارت بر طرح هاى عمرانى منطقه و حفظ و نگهدارى و بهره بردارى از تاءسیسات و تجهیزات عمومى و عمرانى ، مزارع ، مراتع و جنگل هاى خارج از حیطه روستاهاى موجود در بخش .
و ـ نظارت بر شوراهاى روستایى به منظور رعایت وظایف قانونى .
ز ـ حـکـمـیـت در اختلافات میان دو یا چند روستا یا شوراهاى اسلامى روستایى واقع در بخش با یکدیگر در مواردى که قابل پیگیرى قضایى نیست .
ح ـ جـلـب خـودیـارى اهـالـى روسـتـاهـا جـهـت تـاءمـیـن هزینه هاى مربوط به شوراها و اداره دهیارى ها.(15)
شـوراى اسـلامـى شهر و شهرک :تعداد اعضاى شوراهاى اسلامى شهر و شهرک به شرح زیر تعیین مى شوند:
الف ـ شهرکهاى از دویست تا هزار خانوار، سه نفر و از هزار خانوار به بالا پنج نفر.
ب ـ شهرهاى تا 50 هزار نفر، 5 نفر.
ج ـ شهرهاى بیش از 50 هزار نفر تا دویست هزار نفر جمعیت ، 7 نفر.
د ـ شهرهاى بیش از 200 هزار نفر تا یک میلیون نفر جمعیت ، 9 نفر.
ه ـ شهرهاى بیش از یک میلیون نفر جمعیت ، 11 نفر. و ـ شهر تهران ، 15 نفر.(16)
وظایف شوراى اسلامى شهر: بعضى از وظایف مهم شوراى اسلامى شهر عبارتند از:
الـف ـ انـتـخاب شهردار براى مدت چهار سال که شورا بلافاصله پس از رسمیت ، این کار را انجام مى دهد.
ب ـ بـررسـى و شـنـاخت کمبودها، نیازها و نارسایى هاى اجتماعى ، فرهنگى ، آموزشى ، بهداشتى ، اقتصادى ، و رفاهى حوزه انتخابیه و تهیه طرح ها و پیشنهادى اصلاحى و راه حل هاى کاربردى در این زمینه ها.
ج ـ نظارت بر حسن اجراى مصوبات شورا و طرح هاى مصوب در امور شهرها و... .
د ـ همکارى با مسؤولان اجرایى و نهادها و سازمان هاى مملکتى در زمینه هاى مختلف ... .
هـ ـ بـرنـامـه ریـزى در خـصـوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعى ، اقتصادى ، عمرانى ، فرهنگى ، آموزشى و سایر امور رفاهى با موافقت دستگاه هاى ذى ربط.
و ـ تـشـویـق و تـرغیب مردم در خصوص گسترش مراکز تفریحى ، ورزشى ، فرهنگى با هماهنگى دستگاه هاى ذى ربط.
ز ـ هـمـکـارى بـا شـهـردارى جـهت تصویب طرح حدود شهر با رعایت طرح هاى هادى و جامع شهرسازى . پس از تهیه آن توسط شهردارى با تاءیید وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازى .
ح ـ تصویب اساسنامه مؤسسات و شرکت هاى وابسته به شهردارى با تاءیید و موافقت وزارت کشور.
ط ـ نظارت بر حسن جریان دعاوى مربوط به شهردارى .
ى ـ نظارت بر امور بهداشت حوزه شهر.(17)


پی نوشتها:


1ـ فرهنگ لغت ، على اکبر دهخدا، به کوشش محمد معین و سید جعفر شهیدى ، جلد نهم ، دانشگاه تهران ، ص 12826.
2-آل عمران (3)، آیه 159.
3-تفسیر نمونه ، ج 3، ص 141 ـ 143.
4-شورى (42)، آیه 38.
5-قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران ، اصل ششم .
6-همان ، اصل هفتم .
7-حقوق اساسى و نهادهاى سیاسى جمهورى اسلامى ایران ، جلال الدین مدنى ،نشرهمراه ، تهران ، 1373، ص 242.
8-قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهاى اسلامى کشور و انتخابات شهرداران ،اصل 17.
9-قانون اساسى ، اصل 100.
10-حـقـوق اسـاسـى جـمـهورى اسلامى ایران ، محمد هاشمى ، 2 جلد، جلد دوم ، دانشگاه شهید بهشتى ، تهران ، چاپ اول ، 1372، ص 679.
11-قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهاى کشور و انتخاب شهرداران . مصوب اول خرداد 1375، ماده هاى 2،3،4.
10-همان .
11-همان ، ماده 68.
12-همان ، ماده 5 و 6.
13-همان ، ماده 70.
14-همان ، ماده 7.
15-همان ، ماده 71. شوراهاى اسلامى