تحولات قانون و حقوق اساسی در ایران معاصر

بی‌توجهی به قانون‌اساسی و ناکافی یا ناکارآمدی آن، تنها در حد یک نقیصه تئوریک باقی نمی‌ماند، بلکه آثار سیاسی   اجتماعی آن در همه بخشها و نهادهای جامعه سرایت می‌کند. نمونه بارز این مساله به تبع تدوین اولین قانون‌اساسی انقلاب مشروطیت رخ داد که در نتیجه بالاگرفتن بحث و اختلاف بر سر کیفیت آن، مدتهای مدیدی سراسر کشور در آتش اختلاف، شورش، جنگ و هرج‌ومرج می‌سوخت و شکاف بزرگی پدید آمد که بسیاری از رجال دینی و سیاسی و فرهنگی صاحب‌نام این مرز و بوم را در خود فرو برد. مجاهدات و کوششهای زیادی برای اصلاح و اجرای قانون‌اساسی صورت گرفت، اما برپاشدن حکومت پهلوی همه مجاهدتها را خاموش و کوششها را بی‌نتیجه ساخت و دوباره سایه استبداد بر همه جای کشور حکمفرما شد و خود قانون‌اساسی نیز در این میان مثله گردید. ماجراهای فراوانی بر سر اولین قانون‌اساسی ایران آمد و در متن و متمم آن تغییرات زیادی انجام شد، اما همه این تغییرات، حقوق اساسی را به زیان مردم و به سود استبداد متمایل می‌کرد. سرانجام دومین و بزرگترین انقلاب تاریخ ایران در بهمن‌ماه سال۱۳۵۷ به پیروزی رسید و با ملغی‌کردن قانون‌اساسی ظالمانه و تحریف‌شده پیشین، قانون‌اساسی محکم، مدرن، دین‌مدار و مردم‌سالاری را به تصویب مردم ایران رسانید. مقاله حاضر تحولات قانون‌اساسی ایران از مشروطیت تا انقلاب اسلامی را مورد مداقه و معرفی قرار می‌دهد.
یکی از مشخصات بارز دوران معاصر، آگاهی گروهها و طبقات مختلف مردم از وضع کلی کشوری است که در آن زندگی می‌کنند. شناخت ارکان حکومت و ارگانهای سیاسی و روابط آنها با یکدیگر، اطلاع از حقوق و آ‎زادیهای فردی و نیز چگونگی حفظ و رعایت این حقوق، حداقل دانستنی‌هایی هستند که مردم باید در زمینه زندگی سیاسی و اجتماعی داشته باشند. دیگر قابل پذیرش نیست که انسانهایی در یک سرزمین رشد کنند، در زندگی اجتماعی مشارکت نمایند، به آینده امیدوار باشند اما از نقش و سهم خود در اداره امور مملکت، نحوه شکل‌گیری ارکان حکومت و مراکز قدرت کشور و نیز از شرایط و مقررات مربوط به مناصبی از قبیل رئیس کشور، رئیس‌جمهور، و یا نهادهایی چون قوای مقننه، اجرائیه و قضائیه بی‌خبر باشند.[۱]
تدوین قانون‌اساسی در ایران چندان پیشینه‌ای ندارد. این کشور قرنها تحت سلطه استبداد پادشاهانی بوده که مردم را رعایای خود می‌پنداشتند، به کشور به‌عنوان ملک خود نگاه می‌کردند و برای هیچکس حقوق و آزادی قائل نبودند. گرچه در قرون پس از اسلام، در روابط خصوصی افراد، احکام و موازین اسلامی رعایت می‌‌شد، ولی قدرت حاکمیت و سیاست کلی کشور از اسلام به‌دور بود و فعالیتهای نظام حکومتی در خدمت مردم و در جهت خواسته‌های ملت سامان نمی‌یافت. لذا به‌تدریج بیگانگان فرصت نفوذ در کشور و بهره‌برداری از آن را پیدا کردند؛ چنانکه در دورانی (حدود یک‌‌ونیم قرن) بر اثر استبداد داخلی، عدم آگاهی اجتماعی، فقدان ارتباطات وسیع و نیز ظهور قدرتهای بزرگ و دخالت آنان در امور مملکت، بخشهایی از کشور از بدنه آن جدا شد و مردم درکل از تحولات علمی جهانی ‌دور ماندند. به‌تبع این شرایط، کشور ایران علیرغم برخورداری از پیشینه فرهنگ غنی اسلامی، به وضعی بسیار فلاکت‌بار دچار شد. چنین شرایطی بود که سرانجام به‌وقوع انقلاب مشروطیت انجامید.
حاصل تلاش تاریخی متفکران، فلاسفه و دانشمندان در تجزیه و تحلیل مباحث مربوط به جامعه، دولت و حکومت، سرانجام براین اتفاق قرار گرفت که هر کشوری باید در قالب تنظیم یک قانون‌اساسی، اهداف، آرزوها و چشم‌اندازهای خود را ازیک‌طرف خلاصه نموده و تحت عناوینی اعلام کند و ازطرف‌دیگر وسایل و طرق دستیابی به این مقاصد را با معرفی تشکیلات و سازمانهای حکومتی مشخص سازد و حقوق و آزادی‌های اساسی افراد ملت را تضمین نماید. این کار جمعی، که نتیجه تفکر بشریت در طول قرنها است، در اقدامهای صورت‌گرفته از سوی کشورهایی چون سوئیس، انگلستان، فرانسه و امریکا تبلور عینی پیدا کرد. بنا بر آن شد که هر ملتی براساس اقتضای سابقه تاریخی، اصول اعتقادی، مبانی فکری، درجه تمدن، زمینه‌های مادی و معنوی، وضعیت ارتباط با دیگر ملل و نیز رسالتی که برای خود قائل است، قانون‌اساسی خاص خود را تدوین نماید.
همانطورکه گفته شد، در ایران، تا قبل از انقلاب مشروطیت، اداره مملکت با روش دیکتاتوری انجام می‌گرفت و چون دین اسلام و مذهب تشیع در بین مردم ریشه عمیق داشت، شاه برای دستیابی به تسلط و اقتدار بیشتر، به خود لقب ظل‌الله داده بود. در نتیجه، تمام اقتدارات کشور در شخص شاه تمرکز می‌یافت و پادشاه مطلق‌العنان، علاوه بر قوه مجریه، در مسائل مربوط به تقنین و امور قضائی نیز دخالت می‌نمود. درواقع شاه در انجام هر امری اختیار نامحدود داشت. وضعیت در ایالات و ولایات نیز بر همین منوال بود؛ چنان‌که قدرت و توانایی حاکم به رابطه وی با دربار بستگی داشت و شاهزادگان، امیران، سرداران و حکومتگران غالبا به دلیل زورمندی بر جامعه تسلط می‌یافتند. فرامین شاه و اعوان و انصار او   ولو پوچ، بی‌معنی و غیرعاقلانه هم می‌بودند   بایستی اجرا می‌شدند.
انقلاب مشروطیت حاصل سالها روشنگری بود که از سوی اقشار گوناگون جامعه به طرق مختلف در کشور صورت می‌گرفت. به‌تدریج جمعیت‌های سیاسی پنهان و آشکاری به‌وجود آمدند. مساجد و مراکز دینی نیز خواسته‌های سیاسی خود را عنوان نمودند. بازگشتگان از غرب نیز روشهای حکومتی آنجا را تبلیغ می‌کردند. توده‌های مردم به پیروی از علما و روحانیون به صحنه عدالت‌خواهی وارد شدند و بحران مشروطه‌خواهی کشور را فراگرفت. پس از شدت‌گرفتن فشارهای آزادی و قانونخواهی، مظفرالدین‌شاه به‌ناچار در سال۱۳۲۳ طی دستخطی خطاب به عین‌الدوله، به تشکیل عدالتخانه فرمان داد.[۲] البته این دستخط به کاهش شدت بحران نینجامید و لذا شاه در اقدامی دیگر، با صدور چند فرمان تسریع در تشکیل عدالتخانه و نیز انطباق آن با موازین شرع را نیز تضمین کرد.[۳] از آن پس بود که علما از مهاجرت دسته‌جمعی به قم بازگشتند، متحصنین از تحصن خارج شدند و وضعیت حالت عادی پیدا کرد. در اثر این واقعه، اختیارات شاه تاحدودی محدود شد، اما هنوز قانون‌اساسی خاصی طرح‌ریزی نشده بود. ابتدا کمیسیونی متشکل از علما، اعیان، اشراف، تجار و وزرا برای تدوین نظامنامه انتخابات مجلس معین گردید. سرانجام این کار در نوزدهم رجب ۱۳۲۴٫ق انجام گرفت و شاه نیز آن را امضاء کرد. انتخابات نمایندگان تهران طبق نظام‌نامه مذکور برگزار شد. شیوه انتخابات به این صورت بود که هرکدام از طبقات مختلف برای معرفی نماینده موردنظر خود، آراءشان را به صندوق خاصی می‌ریختند؛ زیرا در آن زمان، باتوجه به شرایط موجود، برگزاری انتخابات عمومی را به مصلحت نمی‌دانستند و لذا براساس نظام‌نامه، اصل انتخابات به‌صورت صنفی برگزار گردید. انتخابات مذکور، اولین واقعه انتخاباتی بود که در تاریخ ایران صورت می‌گرفت. اقلیتهای مذهبی یهودی و مسیحی، علیرغم حق انتخاب نماینده، نظر به احتمال مخالفت مراجع روحانی نجف و اصفهان با این امر، آیت‌الله طباطبایی و آیت‌الله بهبهانی را به‌عنوان نمایندگان خود معرفی کردند. از جانب زرتشتی‌ها نیز نماینده‌ای تعیین شد و آیت‌الله بهبهانی از آنها حمایت نمود. در هیجدهم شعبان همان سال، مجلس شورای ملی   در کاخ گلستان   توسط مظفرالدین‌شاه افتتاح شد.[۴] شاه طی خطابه‌ای از تشکیل چنین مجلسی ابراز خوشوقتی نمود و از آن پس، مجلس کار خود را به‌طور رسمی شروع کرد. آیین‌نامه داخلی آن نیز به تصویب رسید و هیاتی از سوی مجلس برای تدوین قانون‌اساسی مامور شد.
چنانکه ملاحظه می‌گردد، اولین مجلس شورای ملی ایران درواقع قبل از تنظیم و شکل‌گیری قانون‌اساسی برگزار شده است. این قانون شش‌ماه پس از پیروزی انقلاب مشروطه و تشکیل مجلس، در سال ۱۲۸۵٫ش (۱۳۲۴٫ق) تدوین گردید. قانون‌اساسی مذکور مشتمل بر پنج فصل و پنجاه‌ویک اصل، با امضاء شاه بیمار (مظفرالدین‌شاه) رسمیت پیدا کرد،[۵] حال‌آنکه این قانون طبعا نافی سلطنت بود.
عناوین فصول اول تا پنجم قانون‌اساسی به این صورت بودند: فصل اول: تشکیل مجلس، فصل دوم: وظایف مجلس و حقوق و حدود آن، فصل سوم: ترتیب اظهار مطالب در مجلس، فصل چهارم: عنوان مطالب از طرف مجلس و فصل پنجم: شرایط تشکیل مجلس سنا.
چنان‌که از عناوین فوق برمی‌آید، همه مسائل اساسی و از جمله حقوق و آزادیهای ملت و تکالیف حکومت، در قانون‌اساسی مطرح نشده بودند و بخش مهمی از آن صرفا جنبه آیین‌نامه‌ای داشت. لذا این قانون‌ مسلما نمی‌توانست به تامین حقوق ملت ایران بینجامد و به همین‌خاطر نیز نمایندگان درصدد تهیه متمم قانون‌اساسی برآمدند.[۶] متن متمم قانون‌اساسی، پس از مذاکرات طولانی و مقاومت دربار سرانجام مشتمل بر صدوهفت اصل در بیست‌ونهم شعبان ۱۳۲۵٫ق/پانزدهم میزان۱۲۸۶٫ش، به امضاء محمدعلیشاه رسید   البته او ابتدا از پذیرفتن آن امتناع می‌کرد. متمم مذکور مشتمل بر موارد زیر بود: حقوق ملت ایران، قوای مملکت، حقوق سلطنت، اقتدارات محاکم، وضع وزراء، انجمنهای ایالتی و ولایتی.
قانون‌اساسی مشروطیت و متمم آن، ترکیبی از اصول برخاسته از دیدگاههای مختلف و غیرمتجانس با وضع ایران را به نمایش می‌گذاشت که بخشهایی از آن را متجددین از قانون‌اساسی بلژیک و سوئیس و فرانسه گرفته بودند، همچنین اسلام و مذهب حقه جعفری اثنی‌عشری به‌صورت‌رسمی اصل غیرقابل‌تغییر تا زمان ظهور امام‌زمان شناخته شده بود، گذشته از آن‌که اصل دوم متمم قانون‌اساسی، با اصرار آیت‌الله شیخ‌فضل‌الله نوری، برای مجتهدین حق وتو قائل شده بود تا هیچگاه قانونی برخلاف اسلام از مجلس نگذرد. به‌عبارتی، نقش شورای نگهبان امروز، در آن زمان به پنج‌نفر از فقها داده شده بود.[۷] مطابق قانون‌اساسی شرط وزارت مسلمان‌بودن اعلام شد، از شاه به‌عنوان مروج مذهب یاد گردید[۸] و ‌جز نمایندگان اقلیتهای مذهبی (مسیحیت، زرتشتی، کلیمی) بقیه نمایندگان می‌بایست متدین به دین اسلام می‌بودند[۹] و ازطرف‌دیگر شخصی به‌عنوان اعلیحضرت در راس کشور و ارکان عالیه قرار می‌گرفت که ضمنا از عناصر تشکیل‌دهنده قانون هم محسوب می‌گردید: «قوه مقننه ناشی می‌شود از اعلیحضرت شاهنشاه و مجلس شورای ملی و مجلس سنا…». سلطنت ودیعه‌ای الهی اعلام شده بود که از طرف ملت به شخص شاه تفویض می‌شد و سپس در اعقاب ذکور اعلیحضرت نسلابعدنسل بدون قید و شرطی برقرار می‌گردید. همچنین یک‌سلسله اصول برای ولایتعهدی، ترتیب انتقال سلطنت، نایب‌السلطنگی و… پیش‌بینی شده بود. اصول قانون‌اساسی طوری تنظیم گردیده بودند که مطابق آنها شاه به‌عنوان شخصی غیرمسئول اجازه می‌یافت بدون داشتن هیچگونه شرایطی همه اقتدارات ناشی از سلطنت و از جمله مشارکت در قانونگذاری و فرماندهی کل قوا را به‌طور موروثی در اختیار گیرد، درحالی‌که به تقلید از قانون‌اساسی فرانسه، اصول هشتم تا بیست‌وچهارم متمم قانون‌اساسی به حقوق ملت ایران اختصاص یافته بودند. اصول مذکور در عمل هرگز رعایت نشدند؛ زیرا استبداد موجود هرگز اجازه نمی‌داد افراد ملت از حقوق خود برخوردار باشند. چنانکه ملاحظه می‌گردد، قانون‌اساسی مشروطه مجموعه‌ای درهم و بی‌سروته بود و در تمام دوره مشروطیت این ترکیب نامتجانس به چشم می‌خورد. این مساله باعث شد قانون‌اساسی از حالت محوری و قابلیت استفاده خارج شود، تااینکه سرانجام آخرین شاه از دودمان شاهان ایران (محمدرضا پهلوی) به‌اصطلاح خودش ابتکار به خرج داد! و منشوری جدید ساخت و مردم را به اطاعت از آن فراخواند. این منشور سه پایه داشت: نظام شاهنشاهی، قانون‌اساسی و انقلاب شاه و مردم. او تصریح کرد هرکس که این اصول را نمی‌پسندد، باید از کشور خارج شود.
قانون‌اساسی مشروطیت بارها مورد تغییر و تبدیل و اصلاح قرار گرفت. اولین‌بار در سال۱۳۰۴   چهار سال پس از کودتای رضاخان و خلع‌ سلسله قاجار   با تصویب مجلس پنجم شورای ملی اصول سی‌وشش، سی‌وهفت و سی‌وهشت متمم (یعنی اصولی‌که سلطنت را الی‌الابد در اختیار خاندان قاجاریه قرار می‌دادند) با حفظ موضوعیت به نفع خاندان رضاخان تعویض شدند. مجلس پنجم انجام این کار را به نخستین مجلس موسسان   که در آن زمان تاسیس شد   واگذار کرد.
در سال۱۳۱۰ با تفسیری از اصول هشتادویک و هشتادودوم قانون‌اساسی، قوه قضائیه عملا استقلال خود را از دست داد.[۱۰] درواقع باید گفت در دوره سلطنت رضاخان، حقوق و آزادیهای اساسی افراد ملت به‌طورکامل سلب گردید. در این دوره، قانون‌اساسی چنان بی‌معنا شد که هرگونه تفسیری بر اصول آن ممکن بود. در قانون‌اساسی پیش‌بینی شده بود مادر ولیعهد باید ایرانی‌الاصل بوده و نیز از خاندان قاجار نباشد اما وقتی در سال۱۳۱۸٫ش رضاخان درصدد برآمد تا خواهر ملک‌فاروق شاه مصر (فوزیه) را به ازدواج ولیعهد (محمدرضا) درآورد، از آنجاکه قانون‌اساسی با این مساله مغایرت داشت، آنها به‌راحتی قانون‌اساسی را تفسیر کردند[۱۱] و گفتند ایرانی‌الاصل‌بودن، علاوه بر اشخاص واقعا ایرانی، کسانی را که با فرمان شاه و تصویب مجلس، از صفت ایرانی‌الاصل‌بودن برخوردار می‌گردند(!) نیز شامل می‌شود. همچنین در سال۱۳۲۸٫ش بار دیگر مساله تشکیل مجلس موسسان و تغییر قانون‌اساسی مطرح شد و اصولی از این قانون در جهت تقویت سلطنت و تضعیف حقوق ملت دستخوش تغییر گردید و یک اصل نیز درخصوص نحوه تجدیدنظر در قانون‌اساسی به آن الحاق شد. به‌علاوه، مقرر گردید چندین اصل از قانون‌اساسی (اصول ۴، ۵، ۶، ۷، ۸ و ۴۹) به‌وسیله مجلس واحدی (کنگره) مرکب از مجلس سنا و شورا مورد تجدیدنظر قرار گیرد و این کار، با چندسال تاخیر سرانجام در سال۱۳۳۶ انجام گرفت.
آخرین مجلس موسسان در ارتباط با اصلاح قانون‌اساسی رژیم سلطنت، در شهریور۱۳۴۶، یعنی مقارن با جشنهای تاج‌گذاری معروف، تشکیل گردید. ولیعهد هنوز به سن قانونی سلطنت نرسیده بود و شاه از آن بیم داشت که بین مرگ او و سن ولیعهد برای سلطنت فاصله‌ای بیفتد و کشور بدون شاه بماند و لذا چنین اندیشید که با نیابت سلطنت مادر ولیعهد، این فاصله را پر نماید و کشور را به زعم خود از خطر بی‌سرپرستی نجات دهد. بدین‌منظور بازهم مجلس موسسان تشکیل گردید و اصول سی‌وهشت، چهل‌ویک و چهل‌ودوم متمم قانون‌اساسی را تغییر دادند. در این تغییر و تحولات، عبارات عجیب و غریبی به قانون‌اساسی راه یافتند. تصویب نایب‌السلطنگی مادر ولیعهد با بوق و کرنا، جشن گرفته شد. خاندان پهلوی از این طریق می‌خواستند اطمینان یابند که تا قرنها هیچ خطری سلطنت آنها را تهدید نخواهد کرد و الی‌الابد ایران در اختیار این خاندان و اطرافیان آنان باقی خواهد ماند. اما با وقوع انقلاب اسلامی سال۱۳۵۷، قانون‌اساسی مشروطیت و متمم آن   که اساسا بخش عمده‌ای از آن بلااجرا مانده بود   متوقف گردید و به‌جای آن قانون‌اساسی جمهوری‌ اسلامی جایگزین شد که بررسی تحولات آن، مقاله‌ای دیگر می‌طلبد.
پی‌نوشت‌ها
________________________________________
[۱]  سیدجلال‌الدین مدنی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، پایدار، ۱۳۷۹
[۲]  «جناب اشرف صدراعظم، چنانکه مکرر این نیت خودمان را اظهار فرموده‌ایم ترتیب و تاسیس عدالتخانه دولتی برای اجرای احکام شرع مطاع و آسایش رعیت از هر مقصود مهمی واجب‌تر است و این است بالصراحه مقرر می‌فرماییم برای اجرای این نیت مقدس قانون معدلت اسلامیه که عبارت از تعیین حدود و اجراء احکام شریعت مطهره است باید در تمام ممالک محروسه ایران عاجلا دایر شود بر وجهی که میان هیچ‌یک از طبقات رعیت فرقی گذاشته نشود و در اجراء عدل و سیاسات به‌طوری‌که در نظامنامه این قانون اشاره خواهیم کرد ملاحظه اشخاص و طرفداریهای بی‌وجه قطعا و جدا ممنوع باشد البته به همین ترتیب کتابچه نوشته مطابق قوانین شرع مطاع فصول آن را ترتیب و به عرض برسانید تا در تمام ولایات دایر و ترتیبات مجلس آن‌هم بروجه‌صحیح داده شود و البته این قبیل مستدعیات علماء اعلام که باعث مزید دعاگویی‌ ما است همه‌وقت مقبول خواهد بود همین دستخط ما را هم به عامه مردم ابلاغ کنید» این دستخط اقتدارات مطلق شاه را محدود ننموده فقط اصل تساوی طبقات مختلف را در برابر قانون و محاکم اعلام داشته و مقرر نموده بود به منظور اجرای قوانین شرع در تمام کشور محاکم دایر شود. این قانون توانست از توسعه هیجان جلوگیری کند و تاریخ دستخط آن به مورخه ذیقعده ۱۳۲۳ قمری، یعنی هفت‌ماه قبل از صدور فرمان مشروطیت در جمادی‌الثانی سال۱۳۲۴، می‌باشد. در این فاصله هفت‌ماهه حوادث زیادی اتفاق افتاد. مردم به رهبری روحانیت، یکپارچه محدودشدن اقتدار شاه و کنارگذاشته‌شدن عوامل استبداد را خواستار شده بودند. در تمام این جریانات که به فاصله یک‌سال به تهیه قانون‌اساسی مشروطیت منتهی شد، همه‌جا از اجرای قوانین شرع انور سخن می‌رفت اما مدونین با استفاده از قانون‌اساسی بلژیک اصولی را آوردند که مورد ایراد علما و بالاخص آیت‌الله نوری قرار گرفت و سرانجام اصل دوم در راستای تامین این نظر در قانون گنجانده شد.
[۳]  «جناب اشرف صدراعظم! ازآنجاکه حضرت باری‌تعالی   جل شانه، سر رشته ترقی و سعادت ممالک محروسه ایران را به کف با کفایت ما سپرده و شخص همایون را حافظ حقوق قاطبه اهالی ایران و رعایای صدیق خودمان قرار داده لهذا در این موقع که رای و اراده همایون ما بدان تعلق گرفت که برای رفاهیت و امنیت قاطبه اهالی ایران و تشیید و تایید مبانی دولت اصلاحات مقتضیه به مرور در دوایر دولتی و مملکتی به موقع اجرا گذارده شود چنان مصمم شدیم که مجلس شورای ملی از منتخبین شاهزادگان و علما و قاجاریه و اعیان و اشراف و ملاکین و تجار و اصناف به انتخاب طبقات مرقومه در دارالخلافه تهران تشکیل و تنظیم شود که در مهام امور دولتی و مملکتی و مصالح عامه مشاوره و مداقه لازم را به عمل آورده و به هیات وزرای دولتخواه ما در اصلاحاتی که برای سعادت و خوشبختی ایران خواهد شد اعانت و کمک لازم را بنمایند و در کمال امنیت و اطمینان عقاید خود را در خیر دولت و ملت و مصالح عامه و احتیاجات قاطبه اهالی مملکت به توسط شخص اول دولت به عرض برساند که به صحنه همایونی موشح و به موقع اجرا گذارده شود. بدیهی است که به موجب این دستخط مبارک نظامنامه و ترتیبات این مجلس و اسباب و لوازم تشکیل آن را موافق تصویب و امضای منتخبین از این تاریخ مرتب و مهیا خواهید نمود که به صحه ملوکانه رسیده و به عون الله تعالی مجلس شورای مرقوم که نگهبان عدل ماست افتتاح و به اصلاحات لازمه امور مملکت و اجرای قوانین شرع مقدس شروع نماید و نیز مقرر می‌فرمائیم که سواد دستخط مبارک را اعلان و منتشر نمایید تا قاطبه اهالی از نیات حسنه ما که تماما راجع‌به ترقی دولت و ملت ایران است کماینبغی مطلع و مرفه‌الحال مشغول دعاگویی این دولت و این نعمت بی‌زوال باشند. در قصر صاحبقرانیه چهاردهم شهر جمادی‌الثانی ۱۳۲۴ هجری، در سال یازدهم سلطنت ما.»
این دستخط علما و مردم را راضی نکرد و لذا شاه ناچار شد سه روز بعد، فرمان تکمیلی صادر نماید: «جناب اشرف صدراعظم در تکمیل دستخط سابق خودمان مورخه چهاردهم جمادی‌الثانی ۱۳۲۴ که امر و فرمان سریعا در تاسیس مجلس منتخبین ملت فرموده بودیم، مجددا برای آنکه عموم اهالی و افراد ملت از توجهات کامله همایون ما واقف باشند امر و مقرر می‌داریم که مجلس مزبور را به شرح دستخط سابق سریعا دایر نموده بعد از انتخاب اجزاء مجلس فصول و شرایط نظامنامه مجلس شورای اسلامی را موافق تصویب و اتکای منتخبین به‌طوری‌که شایسته ملت و مملکت و قوانین شرع مقدس باشد مرتب نمایند که به شرف عرض و امضای همایونی موشح و مطابق نظامنامه مزبور این مقصود مقدس صورت و انجام پذیرد.»
[۴]  به هنگام افتتاح اولین مجلس در دولت میرزانصرالله‌خان مشیرالدوله   که فرمان مشروطیت هم در زمان او انجام گرفته بود   چون هنوز قانون‌اساسی وجود نداشت، حدود وظایف و مسئولیت هیچکس از جمله وزراء و نمایندگان روشن نبود و به‌همین‌جهت هیچ‌یک از وزیران در مجلس حاضر نشدند. کار مجلس و دولت بدون قانون‌اساسی و آیین‌نامه داخلی مجلس مشکل می‌نمود. برای این‌که بین دولت و مجلس تماسی برقرار شود، صدراعظم مشیرالدوله حاج مخبرالسلطنه هدایت را در بیست‌ودوم رمضان به مجلس فرستاد و اولین درخواست دولت از مجلس در همین روز مطرح شد و آن اجازه وام‌گرفتن از خارج به میزان پنج کرور بود. بلافاصله همهمه در مجلس پدیدار شد و نمایندگان مخالفت خود را با قرضه اعلام داشتند. مشیرالدوله به مخبرالسلطنه نوشته بود: «شما به مجلس بروید و از طرف دولت به مجلس بگویید که دولت بیست کرور تومان مقروض است و با دو دولت روس و انگلیس مذاکره کرده که از آنها پنج کرور تومان قرض بگیرد که با مجموع قروض سابق ۲۵ کرور تومان شود. دو دولت روس و انگلیس دستور پرداخت قرض را به بانک شاهنشاهی و بانک استقراضی داده‌اند و فقط محتاج رای و اجازه مجلس است.» مخبرالسلطنه شرایط قرضه را ربح صدی هفت و گروگان‌بودن گمرکات شمال نزد روسها و تلگرافخانه و پستخانه نزد انگلیسی‌ها اعلام داشت. اولین پیشنهاد دولت از جانب مجلس ردّ شد. چند روز بعد ناصرالملک وزیر مالیه مجددا مساله قرض را در مجلس مطرح نمود و احتیاج مبرم دولت را یادآور شد ولی مجلس این‌بار هم پاسخ منفی داد.
[۵]  برای تنظیم قانون‌اساسی، بازگشتگان از غرب به یک قانون‌اساسی مشابه قوانین‌اساسی فرانسه و انگلیس تمایل داشتند. نظرات مختلفی در آن زمان وجود داشت و همه درصدد بودند به ملیت بهای بیشتری بدهند. اما درباریان با محدودساختن اختیارات شاه مخالفت داشتند و تصورشان از قانون‌اساسی تنظیم امور با همان اقتدار قبلی شاه بود. از سویی علما و روحانیون نیز اجرای تام و تمام احکام شرع مقدس را طلب می‌کردند.
[۶]  آنچه در پنجاه‌ویک اصل به‌نام قانون‌اساسی به امضاء مظفرالدین‌شاه رسید، متضمن اصول کلی متناسب با یک قانون‌اساسی نبود و فقط ترتیب شکل‌گیری و اداره مجلس را مشخص می‌کرد. این قانون معرفی قوای عالیه و چگونگی روابط آنها و مخصوصا حقوق و تکالیف ملت را دربرنداشت و لذا کمیسیونی مرکب از صنیع‌الدوله، وثوق‌الدوله، مستشارالدوله، مشارالملک، تقی‌زاده، حاج‌سیدنصرالله، حاج امین‌الضرب مامور تنظیم متمم قانون‌اساسی شدند. آنان پس از هشت‌ماه، صدوهفت اصل را تنظیم نمودند اما محمدعلیشاه که سلطنت را عهده‌دار بود، از امضاء آن سرپیچی می‌کرد. بنابراین مبارزه برای تسلیم‌نمودن شاه شروع شد. بازارها تعطیل گردید، در تبریز مردم در تلگرافخانه متحصن شدند، راهپیمایی به سوی مجلس صورت گرفت، در اصفهان و شیراز و رشت و کرمان مردم به هیجان آمدند، علمای نجف طی تلگرافهایی از شاه خواستند در مقابل ملت مقاومت نکند سرانجام شاه تسلیم شد و ذیل متمم نوشت: «متمم نظامنامه اساسی ملاحظه شد. تماما صحیح است و شخص همایون ما   انشاءالله   حافظ و ناظر کلیه آن خواهیم بود و اعقاب و اولاد ما هم   انشاءالله   مقوی این اصول و اساس مقدس خواهند بود. ۲۹ شعبان ۱۳۲۵ در قصر سلطنتی تهران.»
[۷]  اصل دوم متمم قانون‌اساسی پیشنهادی آیت‌الله شیخ‌فضل‌الله نوری می‌گفت: «مجلس مقدس شورای ملی که به توجه و تایید حضرت امام عصر عجل‌الله تعالی فرجه، و بذل مرحمت اعلیحضرت شاهنشاه اسلام خلدالله سلطانه و مراقبت حجج اسلامیه   کثرالله امثالهم و عامه ملت ایران تاسیس شده است باید در هیچ عصری از اعصار مواد قانونیه آن مخالفتی با قواعد مقدسه اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیرالانام   صلی‌الله علیه و آله و سلم   نداشته باشد و معین است که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه با قواعد اسلامیه بر عهده علمای اعلام   ادام‌‌الله برکات‌ وجودهم   بوده و هست، لهذا رسما مقرر است در هر عصری از اعصار هیاتی که کمتر از پنج‌نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسامی بیست‌ نفر از علماء که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند پنج‌نفر از آنها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده و به سمت عضویت بشناسد تا مواردی که در مجلسین عنوان می‌شود به دقت مذاکره و بررسی نموده هریک از آن مواد معنونه مخالفتی با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند. رای این هیات علما در این باب مطاع و متبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجت عصر   عجل الله تعالی فرجه   تغییرپذیر نخواهد بود.» اصل دوم فقط برای یک‌دوره اجرا شده و سپس متروک ماند.
[۸]  شاه که تا قبل از قانون‌اساسی مطلق‌العنان بود و هیچ حد و مرزی برای خود نمی‌شناخت، به‌موجب قانون‌اساسی می‌بایست قبل از جلوس به سلطنت در مقابل مجلس سوگند یاد کند. متن سوگند شاه، در قانون‌اساسی چنین آمده بود: «من خداوند قادر متعال را گواه گرفته به کلام‌الله مجید و به آنچه نزد خدا محترم است قسم یاد می‌کنم که تمام هم خود را مصروف حفظ استقلال ایران نموده حدود مملکت و حقوق ملت را محفوظ و محروس بدارم. قانون‌اساسی مشروطیت ایران را نگهبان و بر طبق آن و قوانین مقرره سلطنت نمایم و در ترویج مذهب جعفری اثنی‌عشری سعی و کوشش نمایم و در تمام افعال و اعمال خداوند عزّ شانه را حاضر و ناظر دانسته منظوری جز سعادت و عظمت دولت و ملت ایران نداشته باشم و از خداوند مستعان در خدمت به ترقی ایران توفیق می‌طلبم و از ارواح طیبه اولیای اسلام استمداد می‌کنم.» (اصل ۳۹ متمم)
[۹]  اولین نظامنامه انتخابات صنفی مورخ نوزدهم رجب ۱۳۲۴٫ق برای شرکت در انتخابات، به شش طبقه (شاهزادگان، اعیان و اشراف، علما و طلاب، تجار، ملاکین و فلاحین، اصناف) حق رای داده بود. این انتخابات به صورت عمومی برگزار نشد. برای سه طبقه اول، شرط تمول، ملاک نبود ولی ملاکین و زارعین باید ملکی به قیمت لااقل هزارتومان و تجار نیز می‌بایست حجره و تجارت معینی می‌داشتند و اصناف باید از دکانی برخوردار می‌بودند. سن رای‌دهندگان بیست‌وپنج‌سال و سن انتخاب‌شوندگان سی‌سال (تعداد کل نمایندگان صدوپنجاه نفر) بود که شصت نفر آنان از طهران و نودوشش‌نفرشان باید از ولایات و ایالات انتخاب می‌شدند. اصناف تهران سی‌ودو نماینده   هر صنفی یک نماینده   تجار ده نماینده، ملاکین و فلاحین ده نماینده،‌ علما و طلاب چهار نماینده و شاهزادگان هم چهار نماینده به مجلس می‌فرستادند. برای دوره بعد جمع نمایندگان به صدوبیست‌نفر تقلیل پیدا کرد و انتخابات هم از حالت صنفی خارج گردید و به شکل عمومی درآمد: تهران پانزده نماینده، آذربایجان نوزده نماینده، خراسان یازده نماینده، فارس هشت نماینده، کرمان پنج نماینده و…
[۱۰]  اصل هشتادویکم متمم قانون‌اساسی مشروطیت می‌گفت: «هیچ حاکم محکمه عدلیه را نمی‌توان از شغل خود موقتا یا دائما بدون محاکمه و ثبوت تقصیر تغییر داد مگر این‌که خودش استعفا بدهد» و اصل هشتادودوم می‌گفت: «تبدیل ماموریت حاکم محکمه عدلیه ممکن نمی‌شود مگر به رضای خود او.» استقلال قوه قضائیه به این است که حاکم محکمه اطمینان داشته باشد در صدور رای با اشکال مواجه نخواهد شد و اگر قانون را کاملا رعایت کرد، کسی متعرض او نمی‌گردد، همه تسلیم نظر صحیح قاضی هستند و سدِی در برابر اجرای حق و عدالت وجود ندارد و به همین جهت نمی‌توان قاضی را برکنار کرد یا محل خدمتش را تغییر داد و یا شغلش را عوض کرد. اما در حکومتهای دیکتاتوری چنین استقلالی برای قاضی لحاظ نمی‌شود؛ کمااینکه در سال۱۳۱۰٫ش اصول فوق را که ضامن استقلال قاضی بودند، به‌نوعی تفسیر کردند که بتوانند قاضی را تغییر دهند. متن ماده تفسیری چنین است: «مقصود از اصل ۸۲ متمم قانون‌اساسی آن است که هیچ حاکم محکمه عدلیه را نمی‌توان بدون رضای خود او از شغل قضایی بر شغل اداری و یا به صاحب‌منصبی دیگری منتقل نمود و تبدیل محل ماموریت قضات با رعایت رتبه آنان مخالف با اصل مذکور نیست.» (مجموعه قوانین سال۱۳۱۰ صفحه ۶۷)
[۱۱]  اصل ۳۸ متمم قانون‌اساسی مشروطیت: «در موقع انتقال سلطنت ولیعهد وقتی می‌تواند شخصا امور سلطنت را متصدی شود که سن او به ۱۸سال بالغ باشد چنانکه به این سن نرسیده باشد با تصویب هیات مجتمعه مجلس شورای ملی و مجلس سنا نایب‌السلطنه برای او انتخاب شده تا ۱۸سالگی را بالغ شود.» در سال۱۳۰۴، هنگام انتقال سلطنت به رضاخان، مجلس موسسان اصل ۳۸ را به این شکل اصلاح کرد: «در موقع انتقال سلطنت ولیعهد وقتی می‌تواند شخصا امور سلطنت را متصدی شود که دارای ۲۰سال تمام شمسی باشد اگر به این سن نرسیده باشد نایب‌السلطنه‌ای از غیرخانواده قاجاریه از طرف مجلس شورای ملی انتخاب خواهد شد.» این اصل اصلاح‌شده، در سال۱۳۴۶ مجددا به این شرح اصلاح شد: «در موقع انتقال سلطنت ولیعهد وقتی می‌تواند شخصا امور سلطنت را متصدی شود که دارای بیست‌سال تمام باشد و اگر به این سن نرسیده باشد، شهبانو مادر ولیعهد بلافاصله امور نیابت را به‌عهده خواهد گرفت، مگراین‌که از طرف پادشاه شخص دیگری به‌عنوان نایب‌السلطنه تعیین شود. نایب‌السلطنه شورایی مرکب از نخست‌وزیر و روسای مجلسین و رئیس دیوانعالی کشور و چهار نفر از اشخاص خبیر و بصیر به انتخاب خود تشکیل و وظایف سلطنتی را طبق قانون‌اساسی با مشاوره آن شورا انجام خواهد داد تا ولیعهد به سن بیست سال تمام برسد. در صورت فوت یا کناره‌گیری نایب‌السلطنه شورای مزبور موقتا وظایف نیابت سلطنت را تا تعیین نایب‌السلطنه از طرف مجلسین از غیر خانواده قاجار انجام خواهد داد. ازدواج شهبانو نایب‌السلطنه در حکم کناره‌گیری است.»