اهداف و منافع ملى در سياست خارجى جمهورى اسلامى ايران
در اين مقاله ابتدا مفهوم منافع ملى و متغيرهاى مؤثر بر اين مفهوم مورد ارزيابى قرار گرفته است. در ادامه منابع مؤثر بر شكلگيرى اهداف سياست خارجى از لحاظ نظرى و نيز در مورد خاص، جمهورى اسلامى ايران، مورد مطالعه قرار گرفته است. پس از آن، با طرح ديدگاههاى مختلف درباره اهداف سياست خارجى كشور، عوامل و منابع مؤثر بر شكلگيرى اين اهداف را بررسى نموده است و با طرح سؤالاتى در زمينه قابليتها و توانايىهاى سياسى، اقتصادى و فرهنگى ج.ا.ايران، به ارزيابى ميزان انطباق اين اهداف با توانايىها و قابليتهاى ملى پرداخته شده است.
مقدمه
بين اهداف ملى و تعقيب منافع ملى در سياست خارجى پيوند وثيقى وجود دارد. در واقع اهدافى كه در سياست خارجى اعلام و تعقيب مىشود تا حد زيادى بيانگر جهتگيرى دولتها از لحاظ منافع ملى است كه آيا در نظر و عمل در راستاى منافع ملى هستند يا خير. وجود اهداف معين در سياست خارجى يك ضرورت اساسى در نظامهاى سياسى مختلف مىباشد. البته دولتهاى مختلف در سياست خارجى صرفاً يك هدف را دنبال نمىكنند، بلكه اهداف گوناگونى را مد نظر دارند.1 حتى در صورتى كه كشورى داراى يك هدف در سياست خارجى باشد با اقدامات گوناگونى در راستاى اين هدف مواجه خواهد شد كه براى مواجهه با آنها ممكن است اهداف كوتاه مدتى را براى رسيدن به آن هدف اصلى اتخاذ كند. آنچه مىتواند به اين جهتگيرىهاى متنوع نظم و وحدت بخشيده و آن را در مجموعه منسجمى هدايت كند «منافع ملى» است.
از سوى ديگر، خود اهداف سياست خارجى تحت الشعاع عوامل تاريخى، فرهنگى و سياسى مختلفى هستند. در مورد عوامل مؤثر بر تعيين اهداف سياست خارجى ديدگاههاى گوناگونى وجود دارد و كشورها هم تجربههاى مختلفى را نشان مىدهند. در مباحث طرح شده درباره اهداف ملى مقولههايى چون منشأ اهداف، انگيزههاى انسانى و ملى اهداف، ماهيت اهداف سياست خارجى و رابطه اهداف با يكديگر مطرح مىباشد. در اين مقاله بر عوامل داخلى و خارجى مؤثر بر شكلگيرى اهداف ملى و رابطه آن با تعقيب منافع ملى در سياست خارجى و به طور خاص سياست خارجى ج. ا. ايران مىپردازيم.
به طور كلى، متغيرهاى اساسى ذيل بر شكلگيرى اهداف سياست خارجى تأثير عمدهاى مىگذارد: اول، نيازهاى اقتصادى كشورها كه از اولويتهاى اصلى سياست خارجى است؛ دوم، نيازهاى سياسى كشورها مانند وضعيت سياسى و ثبات يا عدم ثبات، مشروعيت يا عدم مشروعيت كشورها؛ سوم، نيازهاى فرهنگى يا ايدئولوژيك هر جامعه كه در جوامع و نظامهاى مختلف صبغهها و جلوههاى متفاوتى پيدا مىكند. محمود سريعالقلم نيز سه متغير اساسى را در شكلگيرى اهداف سياسى خارجى مؤثر مىداند: 1. فرهنگ سياسى انباشته شده؛ 2. ماهيت اجتماعى، فكرى و طبقاتى نخبگان ابزارى (صاحبان قدرت و ثروت)؛ 3. اهداف و استراتژىهاى كلان. متغير سوم نتيجه دو متغير اول و دوم است؛ به عبارت ديگر، اگر اهداف كلان يك كشور را استخراج كنيم، به صورت تلويحى فرهنگ سياسى انباشته شده و ماهيت فكرى و طبقاتى نخبگان ابزارى آن را نيز فهميدهايم.2
نگرش فوق از منظرى كلان و تاريخى به ماهيت اهداف سياسى يك كشور نگريسته و تمامى عوامل مؤثر در شكلگيرى اهداف خارجى را از عوامل شخصيتى افراد تصميم گيرنده تا نقش و تأثيرگذارى نظامهاى سياسى مختلف را مورد توجه قرار داده است. در صورتى كه متغيرهاى فوق را به عنوان ملاك تعيين اهداف ملى، مبناى تحليل قرار دهيم، در اوايل انقلاب اسلامى ماهيت فكرى نخبگان سياسى كشور تعقيب اهدافى را ضرورى مىساخت كه بيشتر ماهيت فراملى داشتند.3 اهداف كلان كشور هم ريشه در ميراث سياسى و فرهنگى انقلاب اسلامى داشتند كه در سالهاى اول با قرائتى كه نخبگان انقلابى از آنها داشتند و در سياست خارجى تعقيب مىشد، در آنها هم وجه غالب فراملىگرايى بود؛ در واقع متغيرهاى مذكور تعقيب اهداف فراملى را از لحاظ نظرى و عملى به يك ضرورت اساسى در سياست خارجى كشور تبديل مىكرد.
تعريف منافع ملى
به اعتقاد صاحبنظران، منفعت كليدىترين واژه در امر سياست است4 و طبعاً منافع ملى هم كليدىترين واژه در سياست بينالملل است. در مورد مفهوم منافع ملى و تعريف آن ديدگاههاى مختلفى از قبيل ديدگاههاى واقع گرايان و آرمانگرايان وجود دارد كه فقط به ديدگاههاى واقعگرايان اشاره مىكنيم. واقعگرايان در اين خصوص به دو دسته عينىگرا و ذهنىگرا تقسيم مىشوند. عينىگرايانى چون مورگنتا منافع ملى را واقعيتى عينى مىدانند كه بر حسب قدرت تعريف مىشود؛ البته برخى عينى گرايان مانند شومان بر متغير امنيت تأكيد مىكنند؛ در مقابل، واقعگرايان ذهنىگرا منافع ملى را چيزى جز تصميمات اقتدارآميز نخبگان كشورها نمىدانند. در اينجا عنصر اصلى، تلقى نخبگان و تصميم گيرندگان از منافع ملى است.5
از آن جا كه درباره مفهوم «منافع ملى» اجماع نظرى وجود ندارد، در اين جا به تعاريف و ديدگاههاى موجود نمىپردازيم، بلكه شاخصى را ارائه مىكنيم كه بر حسب آن بتوان سياست خارجى يك كشور را بر حسب منافع ملى سنجيد. مىتوان گفت سياست خارجى زمانى در راستاى تعقيب و تأمين منافع ملى موفق عمل مىكند كه در يك دوره زمانى مشخص بتواند موجبات افزايش قدرت ملى و ثروت ملى (ثروت به معناى دانش، تكنولوژى و همه منابع مادى و معنوى قدرت و ثروت) را فراهم آورد. در راستاى تبيين شاخص مورد نظر، اين نكته مفروض گرفته شده كه در صورت افزايش قدرت ملى و ثروت ملى يك كشور در مقطع زمانى خاصى، منافع ملى آن كشور به مفهوم منافع آحاد تشكيل دهنده آن جامعه نيز تأمين شده است. اين شاخص در ارزيابى موفقيت سياسى خارجى معيار مناسبى به نظر مىرسد، چرا كه به لحاظ وجود اختلاف نظر درباره مفهوم منافع ملى، هر دولتى مىتواند سياست خارجى خود را در راستاى منافع ملى تعريف كند؛ البته ورود اين شاخص مىتواند راه هرگونه سوء تعبير از مفهوم منفعت ملى را ببندد. بر اين اساس، دولتى مىتواند ادعا كند كه سياست خارجى آن كشور در تأمين منافع ملى موفق بوده است كه در يك مقطع زمانى خاصى و بر حسب معيارهاى عينىِ ارزيابى قدرت و ثروت ملى، بتواند اين شاخصها را ارتقا بخشد و موجبات بهبودى مادى و معنوى زندگى شهروندان خود را فراهم كند.
سؤال اصلى كه اين مقاله در مقام پاسخ گويى به آن است اين كه منافع ملى ايران در سياست خارجى چيست و چه رابطهاى با اهداف ملى دارد؟ آيا مىتوان مصاديق منافع ملى ج. ا. ايران را تعيين كرد؟ قبل از ورود به بحث، لازم است چند مسأله كه براى تعيين منافع ملى كشور اهميت دارند تبيين شوند.
متغيرهاى مؤثر بر پىگيرى و تأمين منافع ملى در سياست خارجى
مسأله اول، متغير بودن منافع ملى كشور: منافع ملى كشورها ثابت نيست و به تناسب زمان و مكان و تحت تأثير تحولات داخلى و بين المللى دچار تغيير مىشود؛ بنابراين درك تغيير مفاهيم و ارائه تعريف جديد و تعيين جهتگيرىهاى لازم براى حصول منافع ملى اجتنابناپذير است. حتى برخى از اصول ثابتى هم كه در سياست خارجى همه كشورها وجود دارد، مانند استقلال، حاكميت ملى و امنيت نيز از لحاظ مفهومى دچار تغيير و دگرگونى مىشود.6
در حال حاضر، نظام بين المللى نسبت به دهههاى قبل دچار تحول بنيادين شده است و نظريههاى جديدى در عرصه روابط بينالملل از جمله نظريه جهانى شدن، مطرح گرديده كه تأثير عميقى بر منافع ج. ا. ايران نيز مىگذارد، به طورى كه صاحبنظران اغلب معتقدند روندهاى جديد بينالمللى در زمينه اقتصاد بين الملل، گردش بىنظير مالى، سازمانهاى منطقهاى و جهانى، انفجار اطلاعات و ارتباطات سياسى، هنجارهاى فراملى و نهادهاى فرا ملى و قدرت نفوذ آنها همه بحثهاى جديدى را در منافع، قدرت و امنيت ملى ترسيم مىكند.7 از لحاظ داخلى هم شاهد تحولات عديدهاى هستيم كه در سطوح اجتماعى و سياسى به صورت روشن و برجستهاى نمايان است؛ از جمله كمرنگ شدن انگيزههاى ايدئولوژيك در رفتار سياسى نظام و تأكيد بيشتر بر اهداف اقتصادى و نيز ظهور جريانهاى فكرى و سياسى كه بر منافع ملى تأكيد مىورزند. همچنين بروز تضادهاى اساسى در بين انديشهها و نهادهاى حاكم، درك مفهوم منافع ملى و چگونگى تعقيب آن را پيچيدهتر ساخته است؛ بنابراين همان طور كه كنث بودينك يادآورى مىكند، چيزى كه ما بايد ياد بگيريم اين است كه منفعت ملى امرى متغير و متحول - و نه ثابت - مىباشد.8 از اين رو توجه به تغييرات حاصل شده و تأثير آن بر مفهوم منافع ملى و رعايت آن در سياست خارجى از اهميت زيادى برخوردار است؛ براى مثال مىتوان به رابطه با كشور يا كشورهاى خاصى اشاره كرد كه در زمانى و تحت شرايطى در راستاى منافع ملى نبود، ولى به تبع تحول در شرايط داخلى و بينالمللى برقرارى رابطه به تأمين منافع ملى كمك مىرساند.
مسأله دوم، توجه به جنبه «ملى» منافع ملى: منافع ملى در ذات خود مفهوم دولت - ملت را تداعى مىكند. واژه «ملى» مفهوم منفعت ملى را از دو بعد تحديد مىكند: بعد فرو ملى و بعد فراملى. از لحاظ فروملى، «منافع ملى» غير از منافع شخصى افراد تصميم گيرنده است و «منافع جمعى و عاليه عموم مردم»9 را به ذهن متبادر مىسازد و به عبارت ديگر، «خير عمومى» جامعه را مطرح مىكند. از بعد فراملى هم مرزهاى سياست خارجى را محدود مىكند؛ بدين معنا كه بر حسب منافع ملى اهداف خارجى يك كشور محدود به تأمين منافع ملت خود در چارچوب سرزمينى مشخص است. بنابراين بدون توجه به مفهوم «دولت ملى» و «دولت - ملت»، سخن گفتن از منافع ملى غير ممكن است و در عين حال در شرايطى كه در نظام بينالملل، دولت ملى بازيگر اصلى مىباشد تعقيب هدفى جز منافع ملى غير ممكن است. بنابراين تأكيد بر «ملى» بودن داراى اهميتى خاص و ضرورتى اساسى است. در ج. ا. ايران ماهيت دولت - ملت اين را مىطلبد كه اين واحد سياسى در رفتار خارجى در پى حفظ و بقا و تأمين امنيتِ خود باشد و از فضاى بيرونى در جهت رشد اقتصادى خود بهره گرفته و به موفقيت و منزلت خود اعتبار بخشد. از اين نظر، تعقيب منافع ملى كاركرد ذاتى و اصلى «دولت مدرن» مىباشد و اولويت اصلى در چنين دولتى كسب قدرت و اعتبار بينالمللى براى واحد دولت - ملت مورد نظر مىباشد. به ويژه در برداشت دموكراتيك، كارويژه سياست و حكومت تأمين مصلحت و منفعت واحد سياسى مورد نظر است.10 بنابراين زمانى كه از منافع امنيتى ايران سخن گفته مىشود، قطعاً مفهوم مرز، مطرح مىشود و منافع چارچوب معينى پيدا مىكنند كه نمىتوان از اين چارچوب تخطى كرد، زيرا اين از نظر جغرافيايى مشخص و محدود بوده و امكانات و قابليتهايش نيز محدود است. اين يك واقعيت عينى است.11
برخى از اين منظر منافع ملى را يك «مفهوم غالب عام» در سياست خارجى تمامى كشورها مىدانند كه به جهتگيرىها، سمت و سو بخشيده و سياستها را تنظيم مىكند.12 مراد از مفهوم غالب در سياست خارجى، پردازش يك مفهوم كلان است كه مىتواند سياست خارجى يك كشور را سامان داده و جهت مشخصى به انرژىهاى پراكنده بوروكراتيك داده و با هدف نهايى تأمين منافع ملى، با توجه به شرايط خاص زمانى، راه را براى دست يابى به يك هماهنگى فراهم كند.13
در سياست خارجى ج. ا. ايران نيز «منافع ملى» با تحديدات پيش گفته فرو ملى و فراملى، مىتواند مفهوم غالب براى سياست خارجى در نظر گرفته شود، كه در درون و در چارچوب آن برخى سياستهاى كلان ديگر به عنوان مفاهيم غالب جزئىتر تدوين شود. با اين حال در سياست خارجى ايران هنوز «منافع ملى» از جايگاه يك مفهوم غالب كه تمام دستگاههاى ذىربط و ذى نفوذ در چارچوب آن عمل كنند، برخوردار نيست.
مسأله سوم: نقش و جايگاه نخبگان در پديد آوردن چنين فضايى در تصميمگيرى سياست خارجى: بر اين اساس، نخبگان سياسى بايد ضرورت تعقيب منافع ملى در سياست خارجى را درك كرده و در اين معنا به اجماع برسند كه بالاترين ارزش متصور براى يك واحد ملى در دنياى متشكل از دولت - ملتها، منفعت ملى است. در دنياى جديد منفعت صرفاً محدود به بقاى صرف نيست، بلكه داراى دو جزء ثبات و توسعه است كه در آن ثبات مقدمه توسعه و توسعه هم تحكيم كننده ثبات مىباشد.
پذيرش اين اصل كه منفعت ملى بالاترين ارزش يك واحد ملى است14، مستلزم اولويت كامل اين معنا در مقام عمل و سياستگذارى خواهد بود. بديهى است براى اولويت منافع ملى در سياست خارجى بايد اهميت آن به صورت جدى در ذهنيت تمامى نخبگان سياسى كشور وارد شود و به دغدغه اصلى آنها در تصميمگيرىهاى خرد و كلان تبديل گردد.
مسأله چهارم: تعيين اهداف ملى در چارچوب منافع ملى: زمانى كه كشورى عزم خود در سياست خارجى را تأمين منافع ملى قرار داد، بايد اهداف كوتاه مدت و بلند مدتى را در راستاى منافع ملى طراحى و اجرا كند. در تعيين اهداف آنچه مهم است، علاوه بر بعد نظرى، قابليت اجرايى آن است و تا حدى كه تنظيم اهداف بايد به گونهاى باشد كه در عمل برآيند تمام اقدامات سياست خارجى از سوى تمام نهادهاى بوروكراتيك (اعم از وزارت امور خارجه و ديگر وزارتخانهها) متوجه اين اهداف باشد.15
عوامل و منابع مؤثر در شكلگيرى اهداف سياست خارجى
به طور كلى عوامل متعددى در شكلگيرى اهداف سياست خارجى و انطباق آن با منافع ملى مؤثر است. علاوه بر موارد پيش گفته، يعنى فرهنگ سياسى انباشته شده، نگرش نخبگان و اهداف كلان، برخى منابع داخلى و خارجى نيز در تدوين اهداف سياست خارجى مؤثر هستند. از لحاظ منابع داخلى، نيازهاى اقتصادى، نيازهاى سياسى و نيازهاى ايدئولوژيك و فرهنگى از عوامل مؤثر و تعيين كننده در زمينه اهداف ملى هستند. در واقع سياست خارجى هر كشورى زمانى شكل مىگيرد كه آن كشور داراى نيازى باشد كه از طريق رابطه با ديگر كشورها قابل رفع است. در اين ميان نيازهاى اقتصادى از منابع اساسى و مهم در شكلگيرى اهداف سياست خارجى هستند. نيازهاى سياسى كشور را هم تا حد زيادى تصميم گيرندگان عالى كشور با توجه به موقعيت داخلى و ميزان مشروعيت، شرايط سياسى بينالمللى و مبانى فكرى خودشان، تعيين مىكنند. نيازهاى ايدئولوژيك، فرهنگى و پرستيژى، شامل هويت فرهنگى، يا مفهوم و معناى زندگى، نوع نگرش اخلاقى و مسائلى از اين قبيل است.16 براى مثال ج. ا. ايران به دنبال اخلاقىتر كردن سياست خارجى و بين الملل مىباشد يا ايالات متحده آمريكا حقوق بشر و دموكراسى را يكى از اهداف سياست خارجى خود قرار داده است، اين اهداف ناشى از نيازهاى ايدئولوژيك و فرهنگى است.
در اين جا تفكيك «سياستهاى ايدئولوژيك» از سياستهاى مبتنى بر نيازهاى ايدئولوژيك اهميت دارد. در نوع اول، كشور داراى برخى ويژگىهاى فرهنگى و هويتى است كه در كنار ديگر نيازهاى داخلى سياست خارجى، به اين نيازها هم توجه دارد و در عين حال با اولويت بندى نيازهاى خود، جايگاه هر كدام را بر اساس زنجيره اهداف - وسايل - بعداً در اين باره توضيح مىدهيم - تعيين مىكند و از منطق عقلانى خارج نمىشود. اما سياست خارجى «ايدئولوژيك» بر مجموعهاى از اهداف جزمگرايانه عقيدتى بدون توجه به رابطه منطقى اهداف - و سايل و نيز بدون توجه به اولويت بندى نيازهاى مختلف داخلى تأكيد مىشود كه از منطق عقلانى به دور است. اين تفاوت را مىتوان در سياست خارجى اتحاد شوروى و ايالات متحده به خوبى مشاهده كرد. يكى از پايهها و ستونهاى اصلى سياست خارجى آمريكا همواره ويژگىهاى فرهنگى اين كشور بوده است كه آمريكا با اتكا به قدرت خود به دنبال ترويج جهانى آنها بوده است، در حالى كه در سياست خارجى اتحاد شوروى، سياستى ايدئولوژيك (جزمگرايانه)، بدون توجه به بنيادها و توانايىهاى داخلى، در پيش گرفته شد كه منجر به نابودى و فروپاشى اين كشور گرديد.
در نهايت، اغلب متفكران روابط بينالملل و معروفترين آنها مورگنتا معتقدند ملاحظات مربوط به توانايىها و امكانات داخلى و در اصطلاح مورگنتا «قدرت» مهمترين منبع داخلى سياست خارجى هستند و دولتها فراتر از هر چيزى براى افزايش قدرت خودشان تلاش مىكنند، در همان حال توانايىها و قدرت، كليد رسيدن به ديگر اهداف آنها مىباشد:17
اما در كنار منابع داخلى، منابع خارجى هم در شكلگيرى اهداف سياست خارجى، به ويژه اهداف كوتاه مدت، مؤثر هستند. زمانى كه يك كشور از سوى كشور ديگرى تهديد مىشود يا تحريم اقتصادى مىگردد، اهداف سياست خارجى حداقل به صورت موقت دگرگون مىشود و در كوتاه مدت معطوف به دفع اين تهديد و رفع تحريم مىشود. در چنين وضعيتهايى كشورها ممكن است به اتحاد با كشور ديگرى روى آورده يا از طريق عضويت در سازمانهاى فراملى سعى در خنثى كردن آثار تهديدها و تحريمها كنند؛ براى مثال در حال حاضر ج. ا. ايران مورد تهديد نظامى آمريكا و مورد تحريم اقتصادى چندين ساله اين كشور قرار گرفته است كه اين مسأله در تدوين اهداف سياست خارجى ايران مؤثر است.
محورهاى اساسى در تدوين اهداف سياست خارجى
در تدوين اهداف سياست خارجى نكتههاى ذيل از اهميت خاصى برخوردار است:
نكته اول، وجود انسجام درونى بين اهداف تعيين شده: به طور كلى دولت - ملتها داراى اهداف متعددى هستند كه ممكن است پىگيرى اين اهداف با يكديگر در تعارض باشند يا وسايل لازم براى رسيدن به يك هدف مستلزم قربانى كردن اهداف ديگر باشد.18 در اين صورت اولاً، تلاش براى هماهنگى اوليه بسيار ضرورى است و ثانياً، پىگيرى هدف يا اهدافى كه داراى اولويت اساسى و امكان تحقق بيشتر است، از اهميت جدى برخوردار مىباشد؛ بنابراين بحث اولويت بندى اهداف به ويژه در كشور ما كه اهداف متعارض گوناگونى در سياست خارجى مشاهده مىشود، اهميت بسيارى دارد، چون در سياست خارجى نمىتوان به طور همزمان اهداف متعارضى را تعقيب كرد و الّا با تحمل هزينههاى بسيار، به هيچ كدام از اهداف دست نخواهد يافت. سازگارى درونى بين اهداف بدين معناست كه اهداف مختلف مكمل همديگر باشند و در عين حال همگى يك هدف عالى و نهايى را تعقيب كنند. همسويى اهداف سياست خارجى موجب هماهنگى اجرايى گستردهاى در ساختار و روابط خارجى مىشود. هماهنگى اجرايى يكى از مقولههاى كليدى در سياست خارجى است19 و از بروز تنش بين دستگاههاى مختلف اجرايى جلوگيرى مىكند. اين هماهنگى يكى از ضرورتهاى اصلى تأمين اهداف مورد تعقيب در سياست خارجى به شمار مىرود؛ براى مثال در سياست خارجى نمىتوان به طور همزمان رويكرد ستيزشى در قبال نظام بينالملل حاكم را با هدف توسعه اقتصادى دنبال كرد. البته ايجاد سازگارى درونى بين اهداف سياست خارجى به ويژه در نظامهاى انقلابى كار دشوار و پيچيدهاى است، چون در تعيين اهداف ملى عوامل تاريخى، سياسى، اجتماعى، اقتصادى و ايدئولوژيكى متعددى مؤثرند كه هر يك تأثيرات متفاوتى را به جا مىگذارند كه ممكن است موجب بروز تعارضاتى در اهداف گردد.
نكته دوم، ضرورت تناسب بين اهداف داخلى و خارجى نظام: اگر هدف داخلى توسعه اقتصادى است بايد اهداف سياست خارجى با آن همسو گردد. اين همسويى دقيقاً داراى منطق جهانشمول است؛ يعنى تمام كشورهاى دنيا اگر به دنبال تحقق توسعه اقتصادى در داخل هستند، جهتگيرى سياست خارجى آنها بايد در همان راستا باشد و سياست همكارى با كشورهاى مختلف دنيا را براى جذب سرمايهگذارى خارجى و ورود تكنولوژى پيشرفته فراهم سازد. در اين زمينه، روابط مطلوب با قدرتمندترين و پيشرفتهترين كشورها اهميت كليدى دارد. از اين بعد همچنين بايد بين سياستهاى منطقهاى و بينالمللى هم تناسب وجود داشته باشد. اگر ج. ا. ايران در منطقه به دنبال تنش زدايى است نمىتواند در سطح بين المللى اين سياست را ناديده بگيرد، چون مناطق مختلف جهان در سطوح منطقهاى، تابعى از نظام بين الملل هستند كه سياست همسانى را اقتضا مىكند.
نكته سوم، ضرورت تناسب ميان اهداف سياست خارجى با خواستها و نيازهاى داخلى: حمايت و پشتيبانى مردم از اهداف سياست خارجى اصل مهم و حياتى است كه «روحيه ملى»20 ناميده مىشود.
كلاين روحيه ملى را تحت عنوان اراده ملى به كار مىبرد:
«اراده ملى» پايهاى است كه بر اساس آن، استراتژى ملى تدوين شده و از خلال آن به موفقيت مىانجامد. كلاين با تعريف «اراده ملى» به مثابه ميزان اراده و تصميمى كه مىتوان در ميان شهروندان يك كشور براى حمايت از تصميمات دولت پيرامون سياستهاى دفاعى و خارجى به وجود مىآورد، قدرت رهبرى مؤثر، متناسب بودن استراتژى ملى با منافع ملى در نظر شهروندان و ميزان يكپارچگى فرهنگى را مؤلفههاى اراده ملى بر مىشمارد.21
روحيه ملى يا اراده ملى در صورتى در جامعه شكل مىگيرد كه مردم احساس كنند كه اهداف سياست خارجى با نيازها و خواستهاى آنان همسو است. در غير اين صورت، اولاً، امكان موفقيت اين اهداف تا حد بسيار زيادى پايين مىآيد و ثانياً، حتى در صورت توفيق آن سياستها، به لحاظ عدم انطباق با نيازها و خواستهاى مردم، نمىتواند در ايجاد يا تقويت روحيه ملى كه عاملى اساسى در رشد و توسعه يك ملت به شمار مىآيد، مؤثر باشد، هر چند عقلاً و عملاً توفيق اين سياستها دشوار به نظر مىرسد.
در حال حاضر نياز ملى و خواست عمومى افراد جامعه، توسعه اقتصادى و سياسى است، بنابراين ضرورى است كه براى جلب پشتيبانى و حمايت عمومى از اهداف سياست خارجى، اين اهداف در راستاى نيازهاى فوق باشد. در صورتى كه مردم احساس كنند استراتژى ملى در راستاى توسعه اقتصادى و سياسى است و همه نخبگان در اين مسير به صورت هماهنگ عمل مىكنند، از آن استراتژى ملى دفاع و حمايت خواهند كرد.
نكته چهارم، ظرفيتپذيرى ائتلاف يا حداقل همكارى با ديگر كشورها: براى پىگيرى اهداف ملى علاوه بر ضرورت پشتيبانى داخلى و ملى، همكارى كشورهاى ديگر نيز ضرورى است كه اين همكارى مىتواند طيفى از اتحاد و ائتلاف تا همكارى را شامل شود و در مقابل، مخالفت كشورهاى ديگر را هم برانگيزاند. ميزان توفيق سياست خارجى هر كشورى در دستيابى به اهداف خود بسته به ميزان همكارى كشورهاى ديگر به ويژه قدرتهاى بزرگ است. حتى قدرتهاى بزرگ هم براى رسيدن به اهداف خود نيازمند ائتلاف با كشورهاى ديگر هستند.22
با اين وجود، وزير امور خارجه ج. ا. ايران معتقد است طبيعت نظام ما خاص و منحصر به فرد است، بنابراين تصور ائتلاف بين ايران و ساير كشورها تا حدودى دشوار است.23 ولى بايد گفت كه اولاً، اگر در راستاى اهداف يك نظام هيچ گونه ائتلافى ممكن نباشد، رسيدن به اهداف كار دشوارى است؛ ثانياً، ائتلاف بيشتر با محوريت منافع صورت مىگيرد24 و اين مسأله ارتباط زيادى به ماهيت حكومتها ندارد، چون ميان ماهيت حكومتها و منافع آنها رابطه ذاتى وجود ندارد؛ ثالثاً در صورت عدم امكان ائتلاف، ميزانى از همگرايى در سطح بالا در صورت اشتراك منافع ممكن است و در صورتى كه اهداف به نحوى تعريف شود كه با منافع برخى كشورها سازگار باشد، مىتوان به همكارى ديگران اميدوار بود.
نكته پنجم، در نظر گرفتن رابطه اهداف و وسايل يا اهداف و قابليتها و امكانات: تناسب ميان اهداف ملى و قدرت ملى در تأمين منافع ملى جنبه حياتى دارد. اگر اهداف يك نظام سياسى فراتر از توان ملى آن باشد، منجر به نابودى منابع آن كشور خواهد شد.
به اصطلاح كنش دولت در نظام بينالملل بايد منطقى و عقلانى باشد. در تعريف پاره تو، كنشى منطقى و عقلانى است كه اهداف و وسايل آن سازوار باشند:
منظور ما از «كنش منطقى» يكبار براى هميشه، اين است كه عمليات انجام شده، نه تنها از لحاظ كسى كه فاعل آنهاست، بل از لحاظ كليه كسانى كه شناختهاى گستردهترى دارند، منطقاً با هدفهاى خود مربوط باشند. منظور ما از كنش قطعى آن نوع كنشهايى است كه هم از لحاظ ذهنى و هم از لحاظ عينى معناى فوق را دارا باشند.25
بنابراين اگر هدف، افزايش قدرت ملى است، بايد وسايل لازم را براى رسيدن به آن دقيقاً شناسايى و بر اساس آن عمل كرد و بايد براى تعيين وسايل و راههاى رسيدن به اهداف سياست خارجى، از علم مدد جست كه معمولاً ايران عنايتى بدان نمىشود. البته شايسته يادآورى است كه دايره علم صرفاً در تعيين وسايل و راههاست و نه تعيين اهداف. همان طور كه پارهتو متذكر مىشود: علم فقط مىتواند وسايل مؤثر براى رسيدن به هدفها را تعيين كند و قادر به فراتر رفتن از اين حد نيست؛ تعيين هدف به حوزه كار علم مربوط نمىشود.26
مسأله ديگر در خصوص اهداف - وسايل آن است كه بسيارى از اهداف سياست خارجى با وجود اين كه خود هدف ملى محسوب مىشوند، فراتر از آن، وسايلى هستند براى رسيدن به اهداف عالىترى كه يك نظام دارد؛27 براى مثال هدف ج. ا. ايران از تنشزدايى در سياست خارجى خود، ايجاد زمينههاى توسعه اقتصادى كشور است؛ به عبارت ديگر، هر چند كه تنشزدايى خود يك هدف محسوب مىشود، اما در مرحله بعدى وسيلهاى براى رسيدن به هدف عالىتر ديگرى است كه توسعه اقتصادى كشور مىباشد.
در تدوين استراتژى ملى و اهداف سياست خارجى، توجه به اين زنجيره اهداف - و سايل ضرورى است، تا هر هدفى را وسيلهاى براى رسيدن به هدف و پله ديگر قرار دهد. اين تمايز براى ارزيابى كارآيى و موفقيت دستگاه سياست خارجى مىتواند مؤثر باشد.
مسأله بعدى در خصوص اهداف - وسايل، تفكيك اهداف كلان از اهداف عملياتى است. به طور كلى اهداف كلان كشورها در سياست خارجى كم و بيش مشابه مىباشد كه قالب دولت - ملت بر آن تحميل كرده است؛ ولى تفكيك اهداف كلان و عملياتى به ما اين امكان را مىدهد كه به ارزيابى كارآمدى سياست خارجى بپردازيم؛ در حالى كه با تمركز صرف بر روى اهداف كلان نمىتوان تماميت كارآيى را مورد ارزيابى قرار داد. بنابراين لازم است كه اهداف كلان به صورت عملياتى تعريف و به طور دقيقتر در حوزههاى جغرافيايى، موضوعى و زمانى مشخص شود كه دولت - ملت مورد بحث به دنبال تحقق چه هدفى است؟ اين اهداف عملياتى شده را بعضاً در ادبيات سياست خارجى، مقاصد سياست خارجى(Foreign policy objective) ناميدهاند كه با اهداف كلان (goalend) تفاوت دارند، ولى بايد در راستاى آن باشند.28
آخرين نكته كه از بعد خارجى در تعيين اهداف ملى مهم است، به اين مسأله باز مىگردد كه هر دولت - ملت چه نقشى براى خود در عرصه سياست خارجى بر مىگزيند. در واقع اين مسأله از اهميت اساسى در تعيين اهداف برخوردار است. در اين زمينه، نقشهاى مختلفى از سوى دولتهاى مختلف ايفا شده است كه مورگنتا به سه نقش تغيير وضع موجود (امپرياليستى)، حفظ وضع موجود و پرستيژى اشاره مىكند.29 در عين حال مىتوان به نقشهاى فرعىتر ديگرى نظير «رهبرى منطقهاى»، «رهبرى قومگرايانه منطقهاى و فرا منطقهاى»، «رهبرى فرهنگى و مذهبى منطقهاى و فرامنطقهاى،» ژاندارم منطقهاى»، «هژمون جهانى»، «رهبرى مخالف با هژمون جهانى» و دهها نقش فرعى ديگر اشاره كرد.30
به هر حال بر حسب تعقيب منافع ملى، دولت - ملت ايده و مدل غالب در نظام بينالملل است و صاحبنظران عقيده دارند كه دولت - ملتها براى حصول تمامى اهداف خود نيازمند وسايل رسيدن بدانها مىباشند. دسلر در اين باره مىنويسد:
ملتها بايد داراى منابع باشند مانند 1. ويژگىهاى فيزيكى كه در برگيرنده توانايىهاست؛ 2. ملتها بايد قواعد قابل استفاده داشته باشند تا از طريق آن با يكديگر ارتباط برقرار نموده و اقداماتشان را هماهنگ سازند.31
مراد از قواعد، قواعدى هستند كه شيوه عمل يك كشور را در نظام بين الملل مشخص مىكنند و در عين حال نظام بين الملل بر حسب آنها شكل گرفته و روندهاى آن به اجرا در مىآيد.
اهداف ملى در سياست خارجى ج. ا. ايران
با توجه به متغيرهاى مؤثر فوق، طبيعى است كه تعيين و تعريف اهداف و مقاصد سياست خارجى كار دشوارى است كه نيازمند فهم مشترك نخبگان و توانايى آنها در تشخيص نيازها و تبيين و تعيين اهداف و مقاصد مىباشد و اين خود به دهها عنصر تاريخى، روانى، فرهنگى و تربيتى اتكا دارد. از اين نظر، تعيين اهداف سياست خارجى ناشى از رأى شخصى افراد نيست، بلكه بايد برآيند منسجمى از نظرهاى تمامى دستگاههاى سياستگذار و مجرى و نيز همفكرى صاحبنظران باشد تا پس از توافق درباره آنها به صورت دقيق و روشن با سازگارى درونى و برونى از سوى تمام دستگاههاى ذىربط تعقيب شود. بنابراين اجماع نخبگان سياسى درباره اهداف سياسى نظام اهميت بسيارى دارد كه بايد به صورت نهادينه باشد. البته منظور از اجماع نخبگان، نفى طبيعى بودن اختلاف نظر درباره سياستها و اهداف نيست، بلكه مراد رسيدن به مبناى واحدى، در تصميمگيرى و عمل است. از اين جهت وحدت ملى هم بيشتر مرهون وحدت نخبگان سياسى است و توده مردم تابع نخبگان هستند و وحدت سياسى كشور در سطوح مختلف تابع اجماع نظر سطوح بالاى مديريت سياسى است كه مىتواند شامل انسجام درونى ميان رهبرى و قواى سه گانه باشد.
حال با توجه به متغيرها و منابع داخلى و خارجى مؤثر در شكلگيرى اهداف سياست خارجى و با توجه به تجارب تاريخى در زمينه اهداف در پيش گرفته شده، ج. ا. ايران بايد چه اهدافى را به عنوان مهمترين و اولويتدارترين اهداف سياست خارجى خود در پيش بگيرد كه با منافع ملى كشور هم سازگار باشد؟
قبل از ورود به بحث، ذكر يك نكته ضرورى مىنمايد و آن اين واقعيت است كه اصولاً هدف اصلى بايد كسب و افزايش قدرت ملى باشد كه در اين راه نبايد از مبانى واقعگرايانه قدرت غافل باشيم كه البته در ج. ا. ايران چندان مورد عنايت نيست؛ البته به يك معنا مىتوان گفت كه تلقى خاصى از قدرت وجود دارد كه در آن بر عناصر عينى قدرت ملى توجه چندانى نمىشود و بيشتر بر عناصر ايدئولوژيك قدرت ملى تكيه مىشود كه چندان عملگرايانه نيست، محمدجواد لاريجانى در مورد ضرورت نگرش واقعگرايانه به قدرت ملى مىگويد:
پراگماتيسمى كه در آمريكا توسط ويليام جيمز بنيانگذارى شده، در واقع توسط دارونيسم به حوزههاى فهم و حقيقت هم كشانيده شد. محصول اين تفكر يك تنازع بقاى طولانى است. در عالم كشورها هم وضعيت به اين شكل است. اگر حكومتى قدرتمند است، در تنازعى وسيع قدرتمند شده است. در اين تنازع، عملگرايى پايه واقعى دارد و اين يعنى ورود اخلاق داروينيستى. ملتى موفق است كه پلات فرش را بزند. من معتقد نيستم كه داروينى باشيم؛ اما در چنين شرايطى تنها راهى كه بتوانيم در دنيا جايگاهى كسب كنيم اين است كه كمر بندها را ببنديم و نقاطى را هدف قرار بدهيم، اگر در كشور بنشينيم و صحبت از حقوق ثابت آدميت كنيم، به نظرم هيچ كس اين حق را به ما نخواهد داد.32
از سوى ديگر، از لحاظ نظرى هم برخى از صاحبنظران معتقدند چيزى كه به آن مىشود گفت واقعگرايى پالايش شده و نه واقعگرايى انعطافناپذير مورگنتايى، حداقل تا حدود زيادى مىتواند به توصيف و تبيين پديدارهاى سياست خارجى ما كمك كند، واقعگرايى مدعى است كه قدرت و ميزان قدرت تعيين كننده رفتار است، بنابراين هم از جهت رفتارى كه ديگران با ايران داشتند و هم از جهت رفتارى كه ايران با ديگران داشته است اين تئورى مىتواند تبيينگر باشد.33
در واقع در سياست خارجى توجه به اين مبانى عملگرايانه كسب قدرت ملى و تعيين اهداف واقعى و عينى بر حسب اين مبناى واقعگرايانه، يك ضرورت اساسى در نيل به منافع ملى است. اما واقعيت اين است كه در زمينه تدوين روشن اهداف سردرگمى آشكارى در سياستهاى خارجى ج. ا. ايران ديده مىشود. از لحاظ نظرى هم كار چندانى در اين زمينه صورت نگرفته است. دليل اين امر علاوه بر ضعفهاى فكرى، سياسى و اجرايى، بىتوجهى به اهميت تعيين اهداف، اولويت آنها و تناسب اهداف در سياست داخلى و خارجى، در نظام سياستگذارى كشور است.
با اين حال، چند ديدگاه نظرى در اين باره ارائه شده است كه به بررسى آنها مىپردازيم:
محمدجواد لاريجانى اهداف سه گانه حفظ ايران، آبادانى ايران و گسترش فكر اسلامى را اهداف مشروع كشور مىداند كه ج. ا. ايران بايد براى رسيدن بدان اهداف نقشه بكشد.34 درباره اين ديدگاه، بايد گفت كه كه اولاً بين اهداف سه گانه فوق تناسب و هماهنگى وجود ندارد يا حداقل ايجاد هماهنگى دشوار است و به تلقى و برداشت ما از گسترش فكر اسلامى بستگى دارد؛ ثانياً، مفهوم گسترش فكر اسلامى (در سياست خارجى) معناى روشنى ندارد كه به چه شيوهاى خواهد بود؛ ثالثاً، به فرض در صورتى كه بين اهداف اول و دوم با هدف سوم تعارضى به وجود آمد، اولويت با كدام يك خواهد بود.
ديدگاه ديگرى هم وجود دارد كه بيشتر بر اساس رويكرد تاريخى، تجربه سياسى كشور، و قانون اساسى ج. ا. ايران به تدوين اهداف سياسى خارجى ايران پرداخته است. محمود سريعالقلم بر حسب موارد فوق، اهداف سه گانه زير را به عنوان اهداف اساسى سياست خارجى جمهورى اسلامى ايران مورد توجه قرار داده است: 1. رشد و توسعه اقتصادى، حفظ تماميت ارضى و حاكميت ملى؛ 2. دفاع از مسلمانان و نهضتهاى آزادىبخش و تعارض با اسرائيل و غرب (به ويژه آمريكا)؛ 3. استقرار يك جامعه اسلامى بر اساس مبانى شيعى. ايشان خود تصريح مىكند كه اين سه هدف، از سه جنس و سنخ مختلف هستند و هر يك از اهداف و جهتگيرىها، از مبانى و حتى راهبردهاى خاصى تبعيت مىكنند. به نظر ايشان، عموماً كشورهايى كه جنبه ايدئولوژيك در ساختار سياسى خود دارند، داراى اينگونه تقسيمبندىها خواهند بود.35
از آن جا كه تقسيمبندى اخير جنبه توصيفى دارد و نه تجويزى، و گوياى تجربه سياسى جمهورى اسلامى ايران است و قصد ارائه راهبرد بر حسب اهداف سه گانه فوق وجود ندارد؛ همچنين به لحاظ اين كه اين وضعيت كم و بيش در حال حاضر هم در سياست خارجى كشور مشاهده مىشود، مىتوان آنها را بر اساس متغيرهاى پيش گفته و انطباق آن با منافع ملى مورد تجزيه و تحليل قرار داد. به همين دليل، سؤالات زير را در مورد اهداف مذكور بحث و بررسى مىكنيم:
1. آيا اهداف سه گانه فوق داراى سازگارى درونى مىباشند؟
2. آيا بين اهداف داخلى و اهداف خارجى تناسب وجود دارد؟
3. آيا رابطه اهداف - وسايل و ويژگىهاى كنش منطقى در اين اهداف ملحوظ شده است؟
4. آيا زنجيره اهداف - وسايل كه در آن هدفى خود هدف است و در عين حال وسيلهاى براى هدف بعدى محسوب مىشود، مورد توجه واقع شده است؟
5. آيا منابع و نيازها و خواستهاى داخلى در شكلگيرى اين اهداف سهگانه مؤثر بودهاند؟
6. آيا امكان ائتلاف بر اساس اهداف مذكور وجود دارد؟
7. آيا به تأثير منابع خارجى و مقتضيات بينالمللى در اين اهداف سهگانه توجه شده است؟
8. آيا حول اهداف سهگانه مذكور مىتوان اميد ايجاد يك اجماع رسمى پايدار ميان نخبگان سياسى كشور را داشت؟
در بررسى سؤالات فوق، به نظر مىرسد هدف سوم اصولاً جنبه داخلى دارد و بيشتر اهداف اول و دوم را مورد بررسى قرار مىدهيم.
در پاسخ به سؤال اول بايد گفت كه عدم تناسب آشكار بين هدف اول و دوم مشهود است. هدف اول خود از سه جزء اصلى تشكيل شده است كه حفظ تماميت ارضى و حاكميت ملى در زمره اهداف حياتى و مربوط به بقا مىباشند و هدف توسعه اقتصادى بيشتر مربوط به بهزيستى و رفاه اقتصادى است. در شرايط فعلى نيز هدف سوم رويه حاكم در سياستگذارى كشور مىباشد. از لحاظ نظرى هم اهداف مربوط به رفاه و بهزيستى اقتصادى در حال حاضر از اهداف مربوط به بقا از اولويت بيشترى برخوردار هستند و در عين حال امنيت و بقا نيز چند لايه شده و مشموليت جلوه اقتصادى و دانش فنى و فرهنگى آن از جلوه نظامى آن پيشى گرفته است.36 رشد و توسعه اقتصادى در هر كشور، داراى ملزومات داخلى و خارجى است. در اين جا ملزومات داخلى آن چون حاكميت علم و تخصص، شايسته سالارى، ساختار دموكراتيك و ... مورد بحث نيست، ولى از ضرورىترين ملزومات خارجى توسعه و رشد اقتصادى هر كشورى، امكان همكارى علمى، فنى و اقتصادى با كشورهاى مختلف دنيا، به ويژه كشورهاى پيشرفته مىباشد؛ در حالى كه اگر يكى از اهداف اصلى كشور ستيز با غرب و به ويژه آمريكا باشد، بر اساس قواعد علمى و تجارب بشرى به سادگى مىتوان نتيجه گرفت كه به دليل تمركز امكانات علمى و سرمايهاى و تكنولوژيك توسعه اقتصادى در كشورهاى غربى، تعقيب دو هدف ستيز با غرب و به ويژه آمريكا و توسعه اقتصادى داخلى به صورت همزمان غير ممكن است و كشور در هيچ يك از اين اهداف امكان موفقيت ندارد.
در مورد حمايت از مسلمانان هم بايد گفت كه اگر چه اين هدف در قانون اساسى و تجربه سياسى ج. ا. ايران مطرح شده است ولى از لحاظ عملى برخى دوگانگىهاى رفتارى به اقتضاى شرايط سياسى و بين المللى ملاحظه شده است كه كارآمدى اين هدف را مورد ترديد قرار مىدهد.37 اين خود نشان سردرگمى در سياست خارجى است كه گاه بر حسب ملاحظات ايدئولوژيك و گاه بر حسب منافع ملى عمل مىشود.
در دوره پس از دهه اول، سياست خارجى ايران ماهيتى دوگانه پيدا كرده است. يك جنبه از سياست ايران بر اصول عادى حاكم بر رفتار دولتها استوار است و از منافع ملى بيش از ايدئولوژى مايه مىگيرد؛ در حالى كه در جنبه ديگر همچنان تحت تأثير تعصب عقيدتى و انقلابى قرار داشت.38
بنابراين هدف دوم يعنى دفاع از مسلمانان بايد تعريف شود. اگر مقصود دفاع از مردم مسلمان در مبارزه با دولتهاى حاكم در جوامع اسلامى است، اين به معناى تقابل با دولتهاى حاكم مىباشد كه با ساير اهداف در تضاد است؛ همچنين چگونگى ارتباط حمايت از مسلمانان و توسعه اقتصادى معلوم نيست. دفاع از نهضتهاى آزادىبخش نيز با منافع دولتهاى حاكم در تضاد است و چون روابط ايران را با اين دولتها تحتالشعاع قرار مىدهد، بر روند توسعه و رشد اقتصادى تأثير منفى مىگذارد.
در مورد سؤال دوم بايد گفت كه به دلايل پيش گفته، بين اهداف داخلى و خارجى تناسب و هماهنگى وجود ندارد. همان طور كه سريعالقلم توضيح مىدهد، اين اهداف از جنس و سنخ متفاوتى هستند و تنوعى بين آنان وجود دارد كه تناسب و هماهنگى بين آنان را غير ممكن مىسازد. درباره نسبتِ اهداف و وسايل بايد گفت كه پىگيرى همزمان اهداف فوق نيازمند پشتوانه عظيمى از قدرت اقتصادى، نفوذ و اعتبار سياسى بينالمللى است كه ج. ا. ايران فاقد آن است. به صورت طبيعى اهداف توسعه اقتصادى با هر ميزانى از قدرت ملى سازگارى دارد و بسته به حوزه توانايىها و قابليتها دستاوردهاى مشخصى را به همراه مىآورد. اما در مورد هدف دوم، تصور حمايت از جنبشهاى آزادىبخش و ستيز با غرب و مظهر اقتدار آن آمريكا، با امكانات و توانايىهاى اقتصادى ايران سازگارى ندارد. آمريكا حدود 50 درصد توليد جهانى را به تنهايى داراست و ايران كمتر از 1 درصد توليد جهانى را، با اين وضعيت ستيز ميان اين دو نمىتواند كنشى منطقى به حساب آيد. در عين حال، آمريكا امكانات و توانايىهاى بسيار گستردهاى را جهت مقابله با جنبشهاى اسلامگرا و بنيادگرا اختصاص داده كه با امكاناتى كه ايران مىتواند براى حمايت از اين جنبشها هزينه كند، قابل مقايسه نيست. در مورد تأثير نيازها و خواستههاى داخلى در تدوين اهداف سياست خارجى بايد گفت كه مجموعه هدف اول يعنى رشد و توسعه اقتصادى و ... هم با نيازها و هم با خواستهاى داخلى هماهنگ است و در واقع عوامل داخلى در شكلگيرى آن اهداف تأثير به سزايى داشته است. همان طور كه قبلاً گفته شد، نيازهاى داخلى شامل نيازهاى اقتصادى، سياسى و ايدئولوژيك هستند. تدوين اهداف ملى بر اساس نيازهاى داخلى زمينهساز شكلگيرى و افزايش «روحيه ملى» است. در شرايط فعلى به نظر مىرسد كه ج. ا. ايران در مرحله حساسى قرار گرفته است تا بين اولويت دادن به امور داخلى يا امور خارجى يكى را برگزيند. منظور از برگزيدن اين است كه اين اولويت در تمامى سياستها، خط مشىهاى داخلى و خارجى نمايان باشد. در حال حاضر مىتوان استنباط كرد كه هنوز ذهنيت نخبگان به طور كلى معطوف به سياستها، دغدغهها و حساسيتهايى است كه بيشتر جنبه خارجى دارند و كمتر مسائل و معضلات و نيازهاى درونى در سياستگذارىهاى عملى خود را نشان مىدهد. البته در سالهاى اخير اختلاف نظرهاى جدى در اين زمينه بين جريانها
ى سياسى، فكرى مختلف بروز كرده است، ولى به طور كلى ذهنيت بخش عمده نخبگان كشور هنوز معطوف به مسائل خارجى است. از همين رو سياستگذارىها هم تحتالشعاع اين نگرش آنهاست.
آنچه در حال حاضر ضرورى به نظر مىرسد، تغيير نگرش مقامات كشور و اولويت جدى امور داخلى و تمركز سياستها و خط مشىها بر نيازهاى درونى است. همان طور كه سريعالقلم يادآور مىشود، در شرايط حساس فعلى كه انتظارات قابل توجهى در اذهان وجود دارد و اوضاع منطقهاى و بينالمللى حكايت از بحرانهاى متعددى مىكند، به نظر مىآيد توجه به ساختارهاى درونى اولويت بيشترى مىيابد و در عين حال اولويت بخشى به عوامل داخلى مىتواند مقدمه ايجاد نظام موفقى بر پايه انديشههاى شيعى باشد كه يكى ديگر از اهداف اصلى انقلاب اسلامى به شمار مىرود و تنها در اين صورت است كه اسلام مىتواند به صورت جدى در مقابل تفكرات غربى مطرح گردد.
در مورد مجموعه اهداف دوم (يعنى ستيز با غرب و آمريكا و ...) بايد گفت كه اگر چه اين اهداف مىتواند در راستاى نيازهاى ايدئولوژيك مورد تجزيه و تحليل قرار گيرد، ولى تفكيكى كه در قسمت قبلى در زمينه «سياست خارجى ايدئولوژيك» و «سياست خارجى بر مبناى ايدئولوژى» قائل شديم در اين جا مىتواند مفيد باشد. ما در سياست خارجى اين نيازهاى ايدئولوژيكى را بر اساس قاعده كنش منطقى و متناسب با قابليتهاى خود و به مقتضاى ديگر اهداف پىگيرى نكردهايم، بلكه در اين زمينه داراى سياستى ايدئولوژيك بودهايم كه در آن به رابطه اهداف - وسايل بىتوجه بوده و در عين حال، از موانع خارجى اين اهداف - كه البته ماهيت سياست خارجى ايدئولوژيك است - و ملزومات داخلى آن غافل بودهايم كه همين امر مشكلات متعددى را در سياست خارجى كشور ايجاد كرده است. در مورد تطابق با خواستهاى داخلى، هر چند اهدافى چون مبارزه با آمريكا در مرحله شكلگيرى در سالهاى اوليه انقلاب اسلامى كاملاً برخاسته از اراده عمومى و خواست جمعى بود، ولى به تدريج اين خواست متوجه اهداف دسته اول به ويژه توسعه اقتصادى شده كه پىگيرى همزمان آنها غير ممكن است. روحيه ملى و حمايت مردمى از اهداف سياست خارجى در موفقيت آن بسيار مؤثر مىباشد. روحيه ملى زمانى شكل گرفته و تقويت مىشود كه مردم احساس كنند سياست خارجى در راستاى خواستههاى آنان است و الّا روحيه ملى پايين آمده و نمىتواند پشتيبانى لازم را براى موفقيت سياست خارجى فراهم كند.
در مورد بُعد نياز ايدئولوژيك سياست خارجى كه در قالبهايى چون صدور انقلاب و حمايت از نهضتهاى آزادىبخش تعقيب مىشد، و به نظر مىرسد رويكردى جديد به اين نياز ايدئولوژيك مىتواند راه را براى تداوم آن بدون تضاد با اهدافى چون توسعه اقتصادى هموار مىسازد. در اين راستا اگر از اين بُعد به مسأله نگاه كنيم مىتواند راهگشا باشد.
به نظر من انقلاب ايران فقط به دليل منحصر به فرد بودنش برد جهانشمول پيدا كرده به نظر من چون انقلاب ايران حركتى اصيل بود و دقيقاً در تجربه عميق يك ملت قرار گرفت، برد جهانشمول آن به طريق ديگرى عمل مىكند. يك بعد اين برد جهان شمول را در محافل فلسفى مىبينيم كه به طور آگاهانه آن را بررسى مىكنند. اين بعد، كل تفكر جهانى را تحت تأثير قرار مىدهد. بعد ديگر جهان شمول بودن انقلاب به ملتها و مردم باز مىگردد... مردم و ملتهاى جهان برداشتهايى از اين انقلاب دارند به اين معنا كه اين تجربه به آنها انتقال پيدا مىكند و زمينه را براى بروز يك تجربه وجودى در آنها آماده مىكند.
من بر اين نكته تأكيد مىكنم كه انقلاب اسلامى به اين شكل هرگز در كشورهاى ديگر به وجود نمىآيد؛ اما اين بدان معنا نيست كه انقلاب تأثير نداشته باشد. انقلاب ما نه تنها در كشورهاى اسلامى بلكه در كشورهاى غير اسلامى هم تأثير مىگذارد و به همين دليل مىگويم انقلاب برد فرامكانى و فرازمانى دارد. تأثير انقلاب ما نه از راه لشكركشى است و نه از راه جمع كردن اقمار.39
اين برداشت از تجربه انقلاب اسلامى، برداشت نرم و اثرگذارى است كه مىتواند از اين راه نيازهاى ايدئولوژيك و عقيدتى انقلاب اسلامى را بدون ابتلا به سياستهاى ايدئولوژيك فراهم كند.
در مورد سؤال ششم و امكان ائتلاف بايد گفت كه به طور اصولى امكان هيچ گونه ائتلافى و پايينتر از آن حتى امكان همكارى در باره آن وجود ندارد و در مورد ستيز با غرب و به ويژه آمريكا به طور اصولى نگرش تمامى كشورهاى منطقه به آمريكا و غرب با نگرش ايران تفاوت اصولى دارد و در عين حال همه آنها به نوعى از لحاظ امنيتى وابسته به ايالات متحده هستند كه همين امر در ايجاد تلقى خاص در آنها مؤثر بوده است. وجود اختلاف نظر عميق در مورد يك مسأله امكان ائتلاف را بين كشورها در مورد آن مسأله از ميان مىبرد. در مورد جنبشهاى اسلامى و نهضتهاى آزادىبخش هم بايد گفت كه اين جنبشها، دولتهاى حاكم در كشورهاى همسايه ايران را مورد هدف قرار دادهاند؛ از اين رو بديهى است كه هيچ دولتى بر ضد خودش با كشور ديگرى ائتلاف نمىكند. در مورد حمايت از مسلمانان نيز علاوه بر اين كه برداشتهاى آنان از اسلام با ما تفاوت اساسى دارد، سياستهاى آنان در قبال جهان اسلام به شدت از سياستهاى ايران فاصله دارد و همين امر مانع از ائتلاف مىشود كه به صورت طبيعى مانع عمده در راه موفقيت يك سياست هم به شمار مىآيد.40
در مورد سؤال هفتم و تأثير منابع خارجى در تدوين و پىگيرى اين اهداف بايد گفت كه تهديدها و تحريمهاى خارجى يكى از عوامل تبيين كننده اهداف سياست خارجى است كه معمولاً كشور مورد تهديد و تحريم تلاش مىكند از دامنه تهديدها و تحريمها بكاهد. در حال حاضر، ج. ا. ايران در معرض تحريم و تهديد ايالات متحده قرار دارد و در حالت طبيعى بايد سياستهايى را در پيش گيرد كه به تدريج از دامنه اين تهديدها كاسته شود، در حالى كه مجموعه اهداف دوم همگى كاملاً در ستيز با آمريكا و مغاير با اين سياست و گاه تحريكآميز مىباشد. اين امر به معناى عدم تأثير جدى منابع خارجى و مقتضيات بينالمللى در تدوين اهداف سياست خارجى كشور است كه با توجه به دگرگونى آن، اهداف كشور دگرگون نمىشود و در عين حال اصرار بر آن اهداف نه تنها نمىتواند منجر به موفقيت در سياست خارجى شود، بلكه به تشديد تهديدها و تحريمها منتهى مىگردد؛ در حالى كه در حال حاضر يكى از اهداف حياتى ج. ا. ايران تلاش براى كاستن از اين تهديدها و تحريمها است كه در عين ايجاد زمينههاى بقا و حفظ تماميت ارضى، زمينه رشد و توسعه اقتصادى مطلوب را هم فراهم مىكند.
در مورد امكان اجماع نخبگان در خصوص اهداف فوق، تقريباً همه نخبگان سياسى كشور در مورد ضرورت و اهميت حياتى رشد و توسعه اقتصادى اجماع نظر دارند، ولى درباره اهداف ستيز با غرب، حمايت از نهضتهاى آزادىبخش و ... بين مسؤولان اجماع نظر جدى وجود ندارد. برخى از نخبگان رشد و توسعه اقتصادى را همراه با اهداف بعدى دنبال مىكنند، اين امر بدين دليل نيست كه اين قبيل نخبگان از دشوارى تعقيب توأمان اين دو دسته اهداف متعارض اطلاع ندارند، بلكه به دليل ارزش بالاى اهداف دسته دوم در نزد آنان است. در مقابل، برخى در عالم واقع تعقيب هر دو را غير ممكن دانسته و خواستار تمركز بر يك بُعد از اهداف مذكور هستند. به نظر مىرسد در صورتى كه رشد و توسعه اقتصادى به اولويت اول در اهداف سياست خارجى كشور تبديل و در عمل هم در سياست خارجى ملزومات آن پذيرفته شد، امكان اجماع بين دستگاههاى مختلف و نخبگان رسمى وجود دارد.
در باره همخوانى اهداف با توانايىهاى داخلى، قدرت ايران به حدى نيست كه اين همه اهداف گسترده، متعارض و مواجه با رويارويى بين المللى را به صورت همزمان تعقيب كند. اهداف بزرگ و گسترده مستلزم امكانات گستردهاى است كه در حال حاضر ج. ا. ايران فاقد آنهاست.
در مورد نقشى كه ج. ا. ايران از خود در نظام بين المللى تعريف كرده بايد گفت كه با دو تعريف مثبت و منفى مواجه هستيم. از سويى هدفْ رشد و توسعه اقتصادى مستلزم ايفاى نقش مثبت در نظام بين المللى براى رسيدن بدان است و از سوى ديگر، ستيز با غرب و آمريكا، بيانگر نقش ستيزشى و تغيير وضع موجود است كه نقش منفى و بر هم زننده است. علاوه بر اين، كشورى مىتوانند نقش تغيير وضع موجود را در پيش بگيرد كه از لحاظ سطح جهانى، به سطح بالايى از رشد و توسعه اقتصادى رسيده باشد تا بتواند با نظم غالب بين المللى رويارويى كند، يعنى در آن واحد نمىتوان هم كشورى توسعه نيافته را به كشور توسعه يافته تبديل كرد و هم نظم غالب بينالمللى را 2بر هم زد. اين اهداف دوگانه با منطق كنش عقلانى و تناسب اهداف با وسايل ناسازگار مىباشد. در عين حال تاكنون نقشها و جهتگيرىهاى ايران، چون تنش زدايى و گفت و گوى تمدنها همگى، تدافعى بودهاند؛ حال آن كه بايد گفتمانهاى غير تدافعى هم داشته باشيم و معلوم باشد كه دقيقاً به چه سمت و سويى حركت مىكنيم. به نظر مىرسد توسعه اقتصادى مىتواند از اين نظر راهگشا باشد.
با توجه به مطالب پيش گفته سؤال اين است كه در ميان اهداف سهگانه فوق، كدام يك از اولويت بيشترى برخوردار است و مىتواند منافع ملى كشور را در كوتاه مدت و بلند مدت تأمين كند؟ به نظر مىرسد با توجه به مطالب گذشته و به دلايل زير تعقيب رشد و توسعه اقتصادى به عنوان هدف اصلى سياست خارجى ج. ا. ايران مىتواند منافع ملى كشور را به خوبى تأمين كند و سرمايههاى مادى و انسانى كشور را در راه بهبود وضعيت مادى و معنوى جامعه بسيج كند. دلايل اين نظر عبارتند از:
1. رشد و توسعه اقتصادى هدفى است كه با توانايىها، امكانات و قابليتهاى ج. ا. ايران انطباق دارد؛
2. اين هدف با نيازهاى سياسى، اقتصادى و ايدئولوژيكى كشور و نظام كاملاً سازگار است؛
3. امكان ايجاد اجماع نظر درباره آن در بين نخبگان سياسى كشور وجود دارد؛
4. اتخاذ اين هدف در سياست خارجى موجب مىشود كه ج. ا. ايران نقش مثبت و سازندهاى در نظام بين الملل براى خود تعريف كند كه اين از لحاظ پرستيژى متغير مهمى بوده و براى توسعه اقتصادى يك ضرورت اساسى محسوب مىشود؛
5. پىگيرى اين هدف زمينه ساز رفع تهديدها و تحريمهاى خارجى مىگردد؛
6. تحقق اين هدف مىتواند زمينه ساز تحقق اهداف ايدئولوژيك انقلاب و نظام اسلامى گشته و توانايى اسلام در فراهم آوردن زمينههاى توسعه اقتصادى را نشان دهد.
توسعه اقتصادى از اهداف كوتاه مدت سياست خارجى ج. ا. ايران مىتواند باشد.
پىنوشتها
*. دانشجوى دكترى علوم سياسى، واحد علوم و تحقيقات دانشگاه آزاد اسلامى
1. براى بحث مبسوطى در اين زمينه، ر.ك: آرنولد و لفرز، اهداف سياست خارجى، به نقل از: سيد حسين سيف زاده، ماهيت سياستگذارى خارجى (تهران: نشر قومس، 1372) ص 234 و 246.
2. محمود سريعالقلم، سياست خارجى. ج. ا. ايران، پارادايم ائتلاف (تهران: مركز تحقيقات استراتژيك، 1379) ص 49.
3. در اين زمينه، ر.ك: ابوالفضل عزتى، اسلام انقلابى، انقلاب اسلامى.
4. در اين باره ر.ك: محمود سريعالقلم، روش تحقيق در علوم سياسى و روابط بين الملل (تهران: انتشارات روزنه، 1379) و محمدكاظم سجادپور، فصلنامه مطالعات راهبردى، ش 19، ص 522.
5. درباره چيستى و تعريف منفعت ملى، ر.ك: ديويد دبليو كلينتون، دو رويه منفعت ملى، ترجمه اصغر افتخارى (پژوهشكده مطالعات راهبردى، 1380).
6. در مورد تحول مفهوم استقلال، ر.ك: مقصود رنجبر، استقلال و ضرورتهاى جديد (تهران: انجمن معارف اسلامى، 1381) و در مورد تحول مفهوم امنيت ملى، ر.ك: همو، ملاحظات امنيتى در سياست خارجى ج. ا. ايران (پژوهشكده مطالعات راهبردى، 1378).
7. محسن امين زاده، روزنامه بيان، 19/3/73.
8. به نقل از: محمدرضا تاجيك، «منافع ملى ما كدامند؟»، فصلنامه مطالعات راهبردى (بهار و تابستان 1380) ص 48.
9. ديويد دبليو كلينتون، پيشين، ص 75 - 78.
10. حسين بشيريه، «بحران دولت ايدئولوژيك»، هفته نامه آبان.
11. محمدكاظم سجادپور، (مصاحبه)، فصلنامه مطالعات راهبردى، ش 16 (تابستان 81) ص 520.
12. همو، «چارچوبى براى تحليل كارآيى سياست خارجى»، ماهنامه ديدگاهها و تحليلها، ش 152، ص 6.
13. همو، «نقش مفهوم غالب در سياست خارجى»، ديدگاهها و تحليلها، ش 157، ص 5.
14. احمد نقيب زاده، «جمهوريت و اسلام: مورد ايران»، مجموعه مقلات جمهوريت و انقلاب اسلامى - (تهران: سازمان مدارك فرهنگى انقلاب اسلامى، 1377)، ص 564.
15. ر.ك: آرنولدولفرز، پيشين.
16. Keith. R. legg and James F. Morison. The Formulation of Foreinpolicy objectives. P. 55.
ر.ك: هانس مورگنتا، سياست ميان ملتها، ترجمه حميرا مشيرزاده (تهران: دفتر مطالعات سياسى و بينالمللى، 1378).
17. هانس مورگنتا، پيشين، ص 47.
18. Keith. R. Legg and etc. op. cit. P. 65.
19. محمدكاظم سجادپور، «هماهنگى اجرايى در سياست خارجى»، ماهنامه ديدگاهها و تحليلها.
20. ر.ك: هانس مورگنتا، پيشين، ص 244.
21. ادوارد آذر و چوگ اين مون، امنيت ملى در جهان سوم، ترجمه و نشر: پژوهشكده مطالعات راهبردى، ص 118.
22. ر.ك: محمود سريعالقلم، سياست خارجى ج. ا. ايران، پارادايم ائتلاف و همو، «مصاحبه با كمال خرازى»، فصلنامه خاورميانه، ش اول (بهار 81).
23. همو، «مصاحبه با كمال خرازى»، فصلنامه خاورميانه، ص 7.
24. محمود سريعالقلم، پارادايم ائتلاف، ص 48.
25. ريمونآرون، مراحلاساسىانديشه درجامعهشناسى، ترجمهباقر پرهام (تهران: انتشارات آموزشانقلاباسلامى، 1372) ص441.
26. همان، ص 454.
27. See, Keith, Legg and James F. Morison, opcit, P. 75.
28. محمدكاظم سجادپور، «چارچوبى براى تحليل كارآيى سياست خارجى»، ماهنامه ديدگاهها و تحليلها، ش 152، ص 6.
29. ر.ك: هانس مورگنتا، پيشين، فصول اول تا سوم.
30. ر.ك: محمدكاظم سجادپور، پيشين، ص 7 و 6.
31. به نقل از: محمد ستوده، «رابطه ساختار - كارگزار: چارچوبى براى مطالعه سياست خارجى ج. ا. ايران»، مجله سياست خارجى (بهار 81) ص 7.
32. محمدجواد لاريجانى (ميزگرد)، نامه فرهنگ، سال دوازدهم (بهار 81) ص 35.
33. محمدكاظم سجادپور، فصلنامه مطالعات راهبردى، ص 52.
34. محمدجواد لاريجانى، «سياست خارجى ج. ا. ايران، چالشها» (در چهره به چهره) ص 184.
35. ر.ك: محمد سريعالقلم، پيشين، ص 49.
36. ر.ك: سيد حسين سيفزاده، مبانى و مدلهاى تصميمگيرى (تهران: دفتر مطالعات سياسى و بينالمللى، 1376) ص 44.
37. ر.ك: سيد صادق حقيقت، مسؤوليتهاى فراملى و سياست خارجى دولت اسلامى (مركز تحقيقات استراتژيك، 1374) و همو، مجموعه مقالات كنگره امام خمينى و انديشه حكومت دينى، ج 9.
38. ر.ك: شيرين هانتر، اسلام سياسى و غرب، ص 242.
39. ليلا عشقى، «زمانى مابين زمانها»، مجله متين، ش 2 (بهار 79) ص 194.
40. براى بحث مبسوطى در اين زمينه، ر.ك: محمود سريعالقلم، سياست خارجى ج.ا.ا، ص 47 - 69.