رويكرد قانون اساسى به مقوله امنيت‏

امنيت ملى يكى از حياتى‏ترين موضوعات اصلى هر كشور است. پرسش‏هاى ذيل، مبتنى بر پيش فرض مذكور، محورهاى اصلى مقاله حاضر را تشكيل مى‏دهد:
1. آيا قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ظرفيت لازم را براى تأمين امنيت ملى داراست؟
2. چرا شوراى ملى دفاع پس از ده سال در بازنگرى قانون اساسى به شوراى عالى امنيت ملى تغيير يافت؟
3. و چه راهكارهايى براى تعارضات احتمالى در خصوص امنيت ملى در قانون اساسى پيش بينى شده است؟
در اين مقاله تلاش شده است ضمن پاسخگويى به پرسش‏هاى مذكور نقش رهبرى، قواى سه‏گانه و شوراى عالى امنيت ملى در تأمين امنيت ملى و نحوه هم‏آهنگى بين اركان مذكور تبيين و نحوه اجراى تصميمات امنيتى بحث شود.
واژه‏هاى كليدى: قانون اساسى، امنيت، شوراى عالى امنيت، اصل 176، مجلس شوراى اسلامى، مجمع تشخيص مصلحت نظام.
نحوه حل تعارض در موضوعات امنيتى‏
وقتى دانشمندان علوم اجتماعى مدرن از مفهوم امنيت ملى صحبت مى‏كنند عموماً منظورشان توانايى يك ملت براى حفاظت از ارزش‏هاى داخلى در مقابل تهديدات خارجى است. لذا اين ميدان مطالعه، تمام اقدامات انجام شده توسط ملت‏ها براى طراحى، تصميم‏گيرى و ارزيابى تصميمات و سياست‏هاى اتخاذ شده براى افزايش اين توانايى را در بر مى‏گيرد. يك ملت وقتى امنيت دارد كه مجبور نباشد منافع مشروع خويش را براى احتراز از جنگ، قربانى نمايد و در صورت لزوم نيز قادر باشد كه منافع مشروع خويش را از طريق جنگيدن حفظ كند.2
اگر امنيت را مهم‏ترين كاركرد و خدمت دولت جديد بدانيم، امنيت ملى بزرگ‏ترين دغدغه هر نظام سياسى است كه با عناصر ايدئولوژيك و فرهنگى، اجتماعى و نظام پيوند خورده است. ايدئولوژى رسمى و قانونى در جمهورى اسلامى ايران، برآمده از فرهنگ و ارزش‏هاى اسلامى است كه به طور طبيعى بيش از هر جايى در قانون اساسى در حكم سنگ بناى نهادها و تأسيسات سياسى تجلى و تبلور يافته است. امنيت جوامع را معمولاً به پنج دسته نظامى، سياسى، اقتصادى، اجتماعى و زيست محيطى تقسيم مى‏كنند كه حكومت در تأمين و استقرار آنها نقش مهمى دارد. حكومت، دست كم در نگرش سنتى متكفل و مسئول امنيت ملى است. حكومت در مقام دستگاه سياسى كشور كه ابزارهاى مشروع سلطه و اقتدار را در اختيار دارد به تدبير امنيت ملى مى‏پردازد. اين دستگاه‏ها از نهادها و بخش‏هايى مثل قواى سه‏گانه، سازمان‏هاى تابعه و... تشكيل مى‏شود كه ترتيبات، روابط، تشكيلات و وظايف همه آنها را قانون معين مى‏كند؛ قانون اساسى مرجع نهايى در اين مورد است.
هر قانون اساسى داراى مجموعه‏اى اصول و داراى يك روح حاكم بر آن است. قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران كه در 12 فروردين 1358 به تصويب مردم ايران رسيد، مرجع همه سياست‏گذارى‏ها و برنامه‏هاى ملى است از همين روى امنيت ملى در قانون اساسى از جمله مهم‏ترين وظايف حكومت تلقى شده است. مقطع زمانى تأسيس و تصويب اين قانون از لحاظ فضاى بين‏المللى، دوران جنگ سرد و سيطره نگرش سنتى جنگ محور به امنيت ملى بود. حتى پژوهش‏گرانى كه در باب مبانى نظرى و اخلاقى امنيت ملى - كه تا حدودى رنگ دينى هم دارد - كار مى‏كردند عمدتاً كارشان متمركز بر كشف بنيادهاى مذهبى، فلسفى و كلامى جنگ و امنيت در عرصه سياست خارجى بود. بر اين اساس طبيعى بود كه نگرش جنگ محورانه و راهبردى به مقوله امنيت ملى در قانون اساسى تبديل به دغدغه اصلى شود.3
تصميم سازى در سطح ملى نيازمند تعيين چهارچوب‏ها و قواعد تصميم سازى است. هم‏چنين صلاحيت‏هاى هر يك از اجزا و ميزان اعتبار آنها، روش‏هاى هم‏آهنگى بين تصميمات و نظرات و نيز مكانيزم‏هاى حل اختلاف در صورت بروز آن بايد از پيش معلوم باشد. بنيان «قاعده / نظم» وظيفه دارد اين عوامل را مشخص نمايد. اين كاركرد معمولاً از طريق حقوق اساسى كشورها مطرح مى‏گردد. اگرچه ممكن است مسائل و سطوح پائين‏ترى از آن در ساير بخش‏هاى حقوقى نيز مورد توجه قرار گيرد. در سيستم امنيت ملى اين بخش از حساسيت بيشترى برخوردار است و طرح شفاف اجزا و مراحل تصميم‏سازى امنيتى بسيار مهم است. در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران نهادهايى كه مى‏توانند به نحوى در سيستم تصميم‏سازى امنيت ملى دخالت كنند قابل شناسايى مى‏باشند. رهبرى، مجمع تشخيص مصلحت، شوراى عالى امنيت ملى، مجلس و دولت به ويژه برخى از بخش‏ها مانند سازمان مديريت و برنامه‏ريزى، نهادهاى مهمى هستند كه در اين حوزه وارد مى‏شوند. بر اساس بند 1 اصل 110 تعيين سياست‏هاى كلى نظام بر عهده رهبرى است و طبيعى است بخشى از اين سياست‏ها با مسائل امنيت ملى ارتباط مستقيم دارد. هم‏چنين مجمع تشخيص مصلحت نظام مطابق با بند فوق در بررسى سياست‏هاى كلى نقش مشورتى و كارشناسى ايفا مى‏كند.4
بر اين اساس هرچند رهبرى - قواى سه‏گانه و نيروهاى مسلح درگير مسائل امنيتى هستند، زيرا مسائل امنيتى تحت عنوان مسائل ملى است و اين نهادها با تصميمات ملى سروكار دارند؛ مثلاً طبق اصل 110 قانون اساسى رهبرى در تعيين سياست‏هاى كلى نظام كه به طور عام به امنيت ملى هم ارتباط دارد و يا به طور خاص ممكن است مربوط به امنيت ملى باشد يا در اعلام جنگ و صلح كه مربوط به امنيت ملى است يا در نصب و عزل فرماندهان نظامى نقش اساسى دارد يا قوه مجريه كه تهيه لوايح را به عهده دارد يا تدوين و تصويب آيين‏نامه‏ها را طبق اصل 138 به عهده دارد يا قوه مقننه كه طبق اصل 71 مى‏تواند در همه زمينه‏ها قانون وضع نمايد يا طرح خاصى را در زمينه مسائل امنيتى تدوين و تصويب نمايد يا سازمان مديريت و برنامه‏ريزى كه تدوين و اجراى بودجه كشور را به عهده دارد؛ در تصميم سازى كه فرايندى خاص دارد مؤثرند. حتى N.G.Oها مى‏توانند در اين فرايند مؤثر باشند تا به تصميم‏گيرى برسد، لكن وظيفه اين نهادها در زمينه امنيت ملى عرضى است نه ذاتى، در حالى كه وظيفه امنيت ملى ذاتاً به عهده شوراى عالى امنيت ملى است كه در اصل 176 اهداف، تركيب و نحوه تصميم‏گيرى آن مشخص شده است.

شوراى عالى امنيت ملى‏
جايگاه و نقش شوراى عالى دفاع در شرايط جنگى و احتمال تهاجم نظامى از بيرون مرزهاى كشور امرى كاملاً واضح و منطقى و قابل قبول است و به همين دليل بود كه در قانون اساسى مصوب 1358 در اصل 110 پيش بينى و اعضاى آن دقيقاً تعيين شده بود. اين در حالى است كه قانون اساسى براى دفاع از تماميت ارضى و دفع تهاجمات احتمالى مسئوليت‏هاى لازم را بر عهده نيروهاى مسلح وبسيج مردمى گذارده و تكليف فرماندهى كل قوا را تعيين كرده بود: نكته ابهام‏آميز در قانون اساسى گذشته اين بود كه خطرات احتمالى براى كشور اختصاصى به تهاجم از خارج مرزهاى كشور ندارد. حفظ استقلال كشور كه وظيفه اساسى دولت جمهورى اسلامى ايران است بدون تأمين امنيت به مفهوم عام امكان‏پذير نيست و از سوى ديگر آسيب‏پذيرى استقلال تنها از بعد نظامى نيست و همواره ممكن است ضربه‏هاى مهلك بر استقلال كشور در بُعد سياسى، اقتصادى و فرهنگى وارد شود. وجود شوراى امنيت كشور با بافت ضعيف و وظايف ابهام‏آميز آن كه قبل از بازنگرى در وزارت كشور تشكيل مى‏شد و هم اكنون هم به عنوان زيرمجموعه شوراى عالى امنيت ملى كار مى‏كند براى ايفاى مسئوليت سنگين تأمين امنيت همه جانبه كشور كه بسى فراتر از مسئوليت‏هاى يك وزارت خانه (وزارت كشور) است كافى به نظر نمى‏رسيد از اين رو حذف شوراى عالى دفاع در حقيقت به سبب آن انجام گرفت كه نهاد شامل‏ترى جاى‏گزين آن گردد و حدود اختيارات بيشترى را بر عهده گيرد. از سوى ديگر تأمين اهداف دفاعى و پاسدارى از تماميت ارضى و امنيت كشور امرى كاملاً اجرايى است. گنجانيدن چنين مسئوليت اجرايى در وظايف رهبرى نمى‏توانست توجيه منطقى به همراه داشته باشد. مشغول كردن حوزه رهبرى با مسائل اجرايى نه تنها مانعى براى ايفاى مسئوليت‏هاى بزرگ در قلمرو وسيع امت و جهان اسلام محسوب مى‏شد اصولاً دولت را كه به صورت اصلى، مسائل اجرايى را بر عهده دارد از كسب توان‏مندى‏هاى بيشتر باز مى‏داشت.5
هم‏آهنگى در سياست‏هاى عمومى از جمله ضرورت‏هاى تجربه‏شده‏اى است كه امروزه اصولاً در تمام نظام‏هاى سياسى به آن پرداخته مى‏شود. سياست‏هاى داخلى و خارجى از يك طرف و مجموعه سياست‏هاى خارجى از طرف ديگر آن چنان به يك ديگر مرتبط هستند و تحت تأثير يك ديگر قرار مى‏گيرند كه زمام‏دارى كشور فقط در يك نظام هم‏آهنگ قادر به اتخاذ تصميم شايسته خواهد بود. شوراى عالى امنيت ملى نهادى است كه قانون‏گذار اساسى پس از كسب تجربه پرماجراى ده ساله جمهورى اسلامى (68 - 1358) در بازنگرى سال 1368 آن را تأسيس نموده است. اين شورا كه به رياست رئيس جمهور و زير نظر مقام رهبرى تشكيل مى‏شود و جاى گزين شوراى عالى دفاع ملى و شوراى امنيت كشور مى‏باشد؛ با توجه به تركيب جامع الاطراف خود در تأمين اهداف بسيار مهم و بنيادى، وظايف بسيار اساسى را بر عهده دارد. بدين ترتيب ملاحظه مى‏شود كه راهبرى پاره‏اى از سياست‏هاى اساسى داخلى و خارجى در يك اشتراك مساعى هم‏آهنگ صورت مى‏گيرد. تأمين منافع ملى، پاسدارى از انقلاب اسلامى، تماميت ارضى و حاكميت ملى در زمره اهدافى است كه شوراى عالى امنيت ملى آن را تعقيب مى‏كند. تعيين سياست‏هاى دفاعى، هم‏آهنگ نمودن همه فعاليت‏هاى سياسى، اطلاعاتى، اجتماعى، فرهنگى و اقتصادى با تدابير دفاعى و بهره‏گيرى از امكانات مادى و معنوى كشور براى مقابله با تهديدهاى خارجى، سياست‏هاى هم‏آهنگى است كه در جهت تأمين اين اهداف به كار مى‏رود.6
اعضاى شورا عبارتند از:
رؤساى قواى سه‏گانه‏
رئيس ستاد فرماندهى كل نيروهاى مسلح‏
مسئول امور برنامه و بودجه‏
دو نماينده به انتخاب مقام رهبرى‏
وزراى امور خارجه، كشور، اطلاعات‏
حسب مورد وزير مربوط و عالى‏ترين مقام ارتش و سپاه.
شوراى عالى امنيت ملى به تناسب وظايف خود، شوراهاى فرعى از قبيل شوراى دفاع و شوراى امنيت كشور تشكيل مى‏دهد. رياست هر يك از شوراهاى فرعى با رئيس جمهور يا يكى از اعضاى شوراى عالى است كه از طرف رئيس جمهور تعيين مى‏شود.
حدود اختيارات و وظايف شوراهاى فرعى را قانون معين مى‏كند و تشكيلات آنها به تصويب شوراى عالى مى‏رسد.
مصوبات شوراى عالى امنيت ملى پس از تأييد مقام رهبرى قابل اجرا است.7

اعضاى شوراى عالى امنيت ملى‏
شوراى عالى امنيت ملى داراى دو دسته عضو مى‏باشد: دسته‏اى عضو ثابت و اصلى كه در هر جلسه بايد حضور داشته باشند تا عنوان شوراى عالى امنيت ملى بر آن اجتماع قابل اطلاق باشد و عبارتند از رؤساى قواى سه گانه - رئيس ستاد فرماندهى كل نيروهاى مسلح - مسئول امور برنامه و بودجه - دو نماينده به انتخاب رهبرى - وزير امور خارجه - وزير كشور - وزير اطلاعات.
دسته دوم از اعضاى شوراى عالى امنيت ملى كه عضويت ثابت ندارند و به اقتضاى ارتباط با مسئله مطروحه ممكن است شركت نمايند، مانند وزرا و مقامات عاليه ارتش و سپاه.8

1. تركيب كمّى اعضاى شورا
دولت در شورا پنج عضو مشخص دارد (رئيس جمهور - رئيس سازمان مديريت و برنامه‏ريزى كشور - سه وزير). از قوه مقننه و قوه قضائيه فقط رئيس آن دو و از نيروهاى مسلح به طور رسمى يك عضو (رئيس ستاد فرماندهى كل نيروهاى مسلح) شركت دارد. نمايندگان رهبرى نيز دو نفر مى‏باشند كه با رئيس ستاد كل و حتى با رئيس قوه قضائيه كه منصوب رهبرى هستند چهار نفر مى‏شوند پس از نظر تعداد، غلبه با دولت است. ضمن اين كه رئيس جمهور، رئيس شورا نيز مى‏باشد.

2. تركيب كيفى اعضاى شورا
از نظر كيفيت نيز تيم دولت قوى‏تر است، زيرا قوه قضاييه نهاد ويژه‏اى در خصوص مسائل دفاعى و امنيتى ندارد. مجلس نيز هرچند كميسيون امنيت ملى و سياست خارجى دارد و يا مركز پژوهش‏هاى آن مى‏تواند به مسائل دفاعى امنيتى بپردازد لكن اطلاعات و تجربيات آن در حد دولت كه داراى وزير اطلاعات - وزير كشور - وزير امور خارجه مى‏باشد نيست، زيرا اين سه دستگاه بر جزئيات مسائل اطلاعاتى و امنيتى كشور مسلط مى‏باشند؛ علاوه بر شخص رئيس جمهور و رئيس سازمان مديرت و برنامه‏ريزى كشور كه مشرف بر منابع اقتصادى و... كشور مى‏باشند. لذا تركيب مذكور اين شورا بيشتر به قوه مجريه منتسب است؛ به ويژه كه رئيس جمهور، رئيس اين شورا مى‏باشد.
به نظر مى‏رسد گفتمان غالب در مجمع بازنگرى قانون اساسى در سال 1368 بر آن بوده است كه افراد كمترى در اين شورا حضور يابند لذا رئيس مجمع تشخيص مصلحت يا فرماندهان و رؤساى سپاه و ارتش در آن حضور ندارند. شايد تصور مى‏شد بيشتر موضوعات اطلاعاتى است كه افراد را محدود كرده‏اند. هرچند مسئولين مجوز دسترسى به اطلاعات طبقه‏بندى شده را دارند. لذا قوه مجريه در فرايند تصميمات امنيتى نقش بسيار موثرى دارد و در واقع مى‏توان گفت نقش اول با رهبرى و سپس رئيس جمهور است.

شوراهاى فرعى‏
در ذيل اصل 176 اشاره به شوراهاى فرعى شده است هم چون شوراى دفاع و شوراى امنيت كشور كه رياست آن با رئيس جمهور يا يكى از اعضاى شوراى عالى امنيت ملى است كه از طرف رئيس جمهور تعيين مى‏شود. حدود اختيارات و وظايف شوراهاى فرعى را قانون تعيين مى‏كند و تشكيلات آنها به تصويب شوراى عالى مى‏رسد.
در اين جا سؤالاتى مطرح مى‏گردد كه آيا مجلس اين شوراهاى فرعى را تأسيس و حدود اختيارات و وظايف آنها را تعيين مى‏كند و چارت و نماى تشكيلاتى آن به تصويب شوراى عالى مى‏رسد؟ يا شوراى عالى يك شوراى فرعى را تأسيس مى‏كند و حدود و اختيارات آن را مجلس تعيين مى‏كند؟
تاكنون مجلس قانونى در اين خصوص تصويب ننموده است. از طرفى به وجود دبيرخانه شوراى عالى امنيت ملى و دبير آن در قانون اساسى تصريح نشده است. گسترش وظايف دبير و دبيرخانه يا محدوديت آن به شخصيت فرد بستگى دارد. چه بسا دبيرخانه روى موضوعاتى حساسيت نداشته و آنها را از دستور خارج كند (غير از ارجاعات رهبرى و رئيس جمهور).

نحوه اجرايى شدن تصميمات‏
مصوبات شوراى عالى امنيت ملى پس از تأييد مقام رهبرى قابل اجرا است (طبق ذيل اصل 176). اين نكته نيز داراى اهميت زيادى است كه مصوبات شورا بايد به تأييد رهبرى برسد تا قابل اجرا گردد يا منع اجرا از آن برداشته و الزامى گردد. در اين خصوص نكات ذيل شايسته توجه است:
1. نقش رهبرى در شوراى عالى امنيت ملى تعيين كننده و جهت دهنده به نظر مى‏رسد، زيرا اولاً، هرگونه اعمال سياسى بايد در محدوده سياست‏هاى تعيين شده از طرف اين مقام باشد؛ ثانياً، نمايندگان سياسى و نظامى وى در اين جلسه بر اساس تصميمات وى عمل مى‏كنند و ثالثاً، مصوبات شورا پس از تأييد وى قابليت اجرايى پيدا مى‏كند، بنابراين اقتدار مقام رهبرى بر پيكره شورا آن چنان سايه افكنده است كه اين شورا اصولاً قادر به اتخاذ تصميم مستقل نيست، اما از طرف ديگر به نظر مى‏رسد كه اين مقام نيز نمى‏تواند سياست‏هايى را كه قانون اساسى بر عهده شورا قرار داده مستقلاً تدوين و اجرا كند. خلاصه آن كه شوراى عالى امنيت ملى آميزه‏اى از عناصر مشورت، پشتيبانى، تدارك و اقتدار است كه سياست خارجى را در زمينه‏هاى مورد نظر راهبرى مى‏كند.
2. اين شورا در تعيين و اعمال سياست‏هاى قانونى خود به منظور هم‏آهنگى، مى‏تواند مجموعه فعاليت‏هاى عمومى را تحت الشعاع تدابير متخذه دفاعى قرار دهد و براى مقابله با تهديدات داخلى و خارجى از همه امكانات مادى و معنوى بهره جويد. اين ابتكار عمل، چه بسا نهادهاى قانونى كشور را از انجام وظايف مقرر خود معذور كند. براى مثال چنان چه شورا در اتخاذ تدابير دفاعى خريد تسليحات نظامى را مقرر دارد و يا ابتكار انعقاد قرارداد صلح را بر عهده گيرد اين اعمال در مجموعه معاهدات بين‏المللى قرار دارد كه قانوناً بايد به تصويب مجلس شوراى اسلامى برسد (اصل 77) در حالى كه تصميمات مصوب اين شورا پس از تأييد مقام معظم رهبرى قابل اجرا است (اصل 176) البته در مقام تفسير ظاهراً مى‏توان چنين اظهار داشت كه اصل شوراى عالى امنيت ملى به عنوان قاعده لاحق (مصوب 1368) مى‏تواند مخصّص اصل 77 (مصوب 1358) باشد. اما با توجه به اين كه در مجموعه وظايف و اختيارات شورا تصريحى به انعقاد قرارداد بين‏المللى نشده است، اين عدم تصريح بر قبول ادامه حاكميت عام نظارت استصوابى مجلس بر جميع مصوبات بين‏المللى كفايت مى‏كند. بنابراين به نظر مى‏رسد كه مصوبات شوراى عالى امنيت پس از تأييد مقام رهبرى اصولاً قابل اجرا است، اما برخى از تصميمات شورا هم چون انعقاد قراردادهاى بين‏المللى نظامى و سياسى (اصل 77) و تغيير خطوط مرزى (اصل 78) موضوعاً در حيطه نظارت استصوابى مجلس شوراى اسلامى قرار مى‏گيرد و حتميت اجراى آن موكول به تصويب مجلس خواهد بود. در اين خصوص حتى اگر پاره‏اى از مصوبات شورا بنا به دلايلى سرّى باشد در صورتى كه رعايت امنيت كشور ايجاب كند قانون‏گذار اساسى اجازه مى‏دهد رئيس جمهور (در مقام رياست شوراى عالى امنيت ملى) از طريق تقاضاى تشكيل جلسه غير علنى تصويب موضوعات مورد نظر را از مجلس بخواهد. (اصل 69) تنها ايرادى كه ظاهراً مى‏توان وارد نمود آن است كه چون رهبرى به قواى سه‏گانه (از جمله مقننه) نظارت دارد پس از تأييد مصوبات شورا توسط وى، نظارت مجلس بى‏اعتنايى به حريم مقام اعلاى سلسله مراتب سياسى است. اما با قبول حاكميت قانون اساسى بر كليه نهادها و مقامات و تفكيك وظايف قانونى از يك ديگر اين جنبه قابل دفاع به نظر نمى‏رسد وانگهى نظارت شوراى نگهبان (فقها و حقوق‏دانان) بر مصوبات مجلس (اصل 91) در هر حال به نحوى است كه نظارت عالى مقام رهبرى را هم‏چنان به قوت خود باقى نگه مى‏دارد.9

كاركردهاى پسينى در قانون اساسى‏
پس از تعيين چهارچوبهاى اساسى و مفاهيم پايه در هر دستگاه تصميم‏سازى، به طور طبيعى بايد انتظار داشت كه سيستم مفروض، محصولات و خروجى‏هايى را ارائه دهد. بنيان «قاعده / نظم» در نحوه برخورد با اين خروجى‏ها دو كاركرد مهم دارد كه كاهش اختلاف و ايجاد هم‏آهنگى و نظمِ بيشتر، موضوع اصلى اين كاركردهاست.

1. طبقه‏بندى و اعتبار سنجى خروجى‏ها
بنيان «قاعده / نظم» به اين نكته توجه داشته است كه نهادهاى اساسى و مهم در يك سطح قرار نمى‏گيرند و نسبت‏هاى طولى و عرضى مختلفى با هم خواهند داشت. بنابراين لازم است اعتبار تصميمات گوناگون و متنوعى كه در سيستم اتخاذ مى‏شود به صورت قاعده‏مند طبقه‏بندى شود. تصميمات سيستم امنيت ملى نيز حاوى مراتب مختلفى است. قانون اساسى، سياست‏هاى كلى رهبرى، قوانين مجلس، مصوبات شوراى عالى امنيت ملى، مهم‏ترين قواعد و تصميمات در فرايند مذكور است. بر اساس اصول قانون اساسى، ترتيب قانون اساسى و سياست‏هاى كلى از نظر اعتبار روشن است. هم‏چنين قرار گرفتن قوانين مجلس و مصوبات شوراى عالى امنيت ملى در رتبه پس از قانون اساسى و سياست‏هاى كلى رهبرى نيز محرز است. اما سؤال قابلِ طرح آن است كه در خصوص موضوعات خاص دفاعى - امنيتى، مصوبات شوراى عالى امنيت ملى مقدم است يا مجلس؟ به عبارت ديگر آيا مجلس مى‏تواند با قانون عادى، مصوبات شوراى عالى امنيت ملى را نقض كند يا خير؟ مصوبات و تصميمات شوراى عالى امنيت ملى دو گونه است. گاهى در مورد يك واقعه، حادثه و مورد خاص تصميمى گرفته مى‏شود و اين تصميم به موارد ديگر تسرّى پيدا نمى‏كند. گاهى نيز مصوبات جنبه كلى دارد مانند موضوع بند 1 اصل 176 در مورد تعيين سياستهاى دفاعى - امنيتى كشور.
به نظر مى‏رسد در قسم اول از مصوبات شورا، مجلس نمى‏تواند دخالتى داشته باشد، زيرا چنين مواردى ذاتاً قابليت قانون‏گذارى ندارند و صلاحيتِ اتخاذ تصميم موردى و خاصِ شوراى عالى امنيت ملى، نقض‏پذير نيست. علاوه بر اين كه اصل استقلال قوا نيز اجازه دخالت قوه مقننه در اين نوع تصميمات را مجاز نمى‏شمارد.
اما در قسم دوم از تصميمات شورا ممكن است با توجه به كلى بودن اين تصميمات كه از اين جهت مى‏تواند با قانون شباهت داشته باشد اين شبهه مطرح شود كه صلاحيت عام قانونگذارى مجلس شوراى اسلامى مطابق با اصل 71 قانون اساسى اقتضا دارد كه مجلس بتواند با وضع قوانين، مصوبات كلى شوراى عالى امنيت ملى را نقض كند يا در مقام تعارض قوانين عادى با مصوبات شورا، قوانين عادى مقدم باشد. اما به نظر مى‏رسد به چند جهت مصوبات شورا در حدود صلاحيت‏هاى مطرح شده در قانون اساسى مقدم بر قوانين عادى باشد، زيرا اصل 71 قانون اساسى صلاحيت عام قانون‏گذارى مجلس شوراى اسلامى را محدود به حدود مقرر در قانون اساسى نموده است و مطابق اصل 176 تعيين سياست‏هاى دفاعى - امنيتى با شوراى عالى امنيت ملى است و بر اساس قواعد، صلاحيت خاص شورا كه نص است، بر عمومِ اصل 71 كه ظهور دارد، مقدم است. از سوى ديگر مطابق با اصل 176، لازم است سياست‏هاى دفاعى - امنيتى در چهارچوب سياست‏هاى كلى رهبرى باشد و به قوانين عادى اشاره‏اى نشده است. البته قوانين عادى مى‏توانند از جهات مختلف حدود و چهارچوب‏هايى را به تصميمات شوراى عالى امنيت تحميل كنند (به طور مثال نوع بودجه‏ريزى و نحوه تخصيص‏ها و نيز قوانين اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى و...» اما در هر حال شورا در مقام اعمال صلاحيت خود اعتبار مستقل دارد و نكته ديگر آن كه با توجه به تأييد نهايى مصوبات شوراى عالى امنيت ملى از سوى رهبرى، با عنايت به اصول مختلف قانون اساسى تقدم مصوبات شورا بر قوانين عادى آشكارتر مى‏گردد. البته اختلاف تعبير سياست و قانون نيز بايد مورد بررسى قرار گيرد و چه بسا با شفاف شدن اين مفاهيم موضوع تعارض به طور كلى منتفى گردد، اما به دليل آن كه اين اختلاف چندان روشن نشده و در عمل بين مصوبات كلى و قانون ممكن است خلط صورت گيرد صرف نظر از اختلاف ماهوى در مفهوم فوق به طور كلى درجه اعتبار هر يك از مصوبات مجلس و شوراى عالى امنيت ملى بايد بررسى گردد.10

رابطه مجلس با شوراى عالى امنيت ملى‏
در نهايت در صورت تعارض مجلس و شوراى عالى امنيت ملى، از آن جا كه شورا سياست‏گذار است و در مواردى كه سياست‏گذارى مى‏كند فاصله بين قانون اساسى و قانون عادى مصوب مجلس را پر و تكميل مى‏كند بر مصوبات مجلس احاطه و اولويت دارد و سياست‏هاى آن حاكم بر مصوبات مجلس نيز مى‏باشد. اگر بتوان بين قانون و سياست تفكيك قائل شد اصولاً تعارضى باقى نمى‏ماند و هر كدام در حوزه و مسير خاص خود حركت مى‏كنند و آن جا كه موضوع، دفاعى - امنيتى باشد نظر شورا مقدم بر تصميم مجلس است.
يا اين كه مى‏توان گفت صلاحيت مجلس، عام و صلاحيت شورا خاص است؛ در نتيجه صلاحيت خاص مقدم بر عام است مگر در مورد شوراهاى فرعى شوراى عالى امنيت ملى كه در اصل 176 به قانون عادى و مجلس محول نموده است. هم‏چنين چون مصوبات شوراى عالى امنيت ملى به تأييد رهبرى مى‏رسد (طبق ذيل اصل 176) هم اصل 4 قانون اساسى و مشروعيت آن رعايت شده است و هم مقام رهبرى طبق اصل 5 و 57 و 107 ولايت مطلقه و ولايت امر را بر عهده دارد و قواى سه‏گانه نيز تحت امر وى مى‏باشند مقدم بر ساير مسئولين است. در صورت تعارض نيز رهبرى بر اساس اصول (5 - 57 - 107 - 110) مى‏تواند شخصاً تدبير نموده يا حكم دهد (در مقام ولى امر و ولايت مطلقه) و سايرين موظف به تمكين مى‏باشند يا از باب حل معضل نظام مى‏تواند طبق بند 8 اصل 110 آن را به مجمع تشخيص مصلحت ارجاع دهد، بنابراين تعارضى باقى نخواهد ماند.

رابطه مجمع و شوراهاى عالى امنيت ملى‏
در خصوص رابطه تصميمات شوراى عالى امنيت ملى و مجمع تشخيص مصلحت نيز اين سؤال مطرح مى‏گردد كه تصميمات كدام بالاتر است؟ آيا ربط و نسبتى با يك ديگر دارند يا خير؟
طبق اصل 112 قانون اساسى، مجمع تشخيص مصلحت نظام اولاً، براى تشخيص مصلحت در موارد اختلاف مجلس و شوراى نگهبان در خصوص مصوبات خلاف شرع و قانون اساسى مجلس است؛ ثانياً، براى مشاوره در امورى كه رهبرى به آنان ارجاع مى‏دهد و ثالثاً، ساير وظايفى كه در قانون اساسى مانند حل معضلات نظام و تعيين سياست‏هاى كلى نظام به دستور رهبرى تشكيل مى‏گردد. لذا مجمع، سياست‏هاى كلى نظام را تصويب مى‏كند و شوراى عالى امنيت ملى نيز طبق اصل 176 سياست‏هاى دفاعى امنيتى را بر اساس سياست‏هاى كلى نظام تدوين و تصويب مى‏نمايد كه در اين صورت رابطه طولى و هم جهت دارد و يا ممكن است مجمع سياست‏هاى دفاعى - امنيتى را به آن شورا ارجاع دهد تا تصويب نمايد كه رابطه عرضى ولى هم جهت دارد و تعارضى نيست. اما در صورت اختلاف مجلس و شوراى نگهبان در خصوص يك موضوعِ دفاعى - امنيتى اگر به مجمع ارجاع گرديد مجمع بايد سياست مصوب شوراى عالى امنيت ملى را در نظر گرفته و تصميم بگيرد، زيرا مصوبه شوراى مذكور طبق اصل 176 پس از تصويب رهبرى لازم الرعايه مى‏گردد و به هيچ وجه نبايد نقض گردد، زيرا لطمه به منافع ملى يا انقلاب اسلامى يا تماميت ارضى يا حاكميت ملى مورد نظر در صدر اصل 176 خواهد بود. پس اصولاً تعارضى باقى نمى‏ماند؛ بر فرض كه تعارض نيز رخ دهد با مكانيسم اصول 5 - 57 - 107 - 110 كه ذكر شد قابل حل مى‏باشد.
يا براى مثال اگر شوراى عالى امنيت ملى اجازه مذاكره در مسائل هسته‏اى داد و مجلس، مذاكرات را نفى كرد و شوراى نگهبان به دليل مصوبه شوراى عالى مصوبه مجلس را رد نمود و مصوبه به مجمع ارجاع گرديد؛ مجمع بايد مصوبه شوراى عالى امنيت را لحاظ كند، زيرا صلاحيت شورا خاص و صلاحيت مجلس عام است و از لحاظ حقوقى صلاحيت خاص مقدم بر صلاحيت عام است، علاوه بر اين كه مصوبه شورا به تأييد مقام رهبرى مى‏رسد.

2. تفسير تصميمات‏
كاركرد نهايى بنيان «قاعده / نظم» در مرحله پسينى، تفسير قواعد و تصميمات مى‏باشد. از آن جا كه قوانين، قواعد و تصميمات بشرى در هيچ حالتى كامل و به دور از اجمال و ابهام نيست و همين امور منشأ اختلاف و بى‏نظمى را ايجاد مى‏كند، لذا عقل جمعى بر اساس بنيان «قاعده / نظم»، قواعدى را براى تفسير در نظر مى‏گيرد تا در صورت وقوع چالش و تنش در مراحل پس از اتخاذ تصميم، اختلاف به حداقل كاهش يابد و سيستم با سازوكارهاى درونى، تعادل خود را حفظ كند.
در بحث تفسير چند موضوع حائز اهميت است كه مهم‏ترين آنها، روش‏هاى تفسيرى و مرجع صالح براى تفسير مى‏باشد. روش‏هاى تفسيرى، اصول و شيوه‏هاى منطقى و عقلايى است كه به طور مفصل در منابع حقوقى مورد بحث قرار گرفته است. به طور مثال در تفسير اصول قانون اساسى نمى‏توان از روش تفسير موسع استفاده كرد و غالباً تفسير مضيق روش صحيح‏ترى مى‏باشد. به همين دليل با تفسير موسع نمى‏توان نهادهاى اساسى را كم يا زياد كرد و يا حقوق و تكاليف نهادهاى اساسى را تغيير داد. اما در بحث مرجع تفسير، اصل بر آن است كه مرجع تصميم‏گير، خود بايد مفسر تصميم خود باشد مگر آن كه روش ديگرى در قوانين پيش بينى شده باشد. براى مثال، تفسير قانون اساسى بر اساس اصل 98 به عهده شوراى نگهبان است با اين كه شوراى نگهبان واضع قانون اساسى نبوده است. اما در مورد مجلس شوراى اسلامى قاعده اصلى رعايت شده است و مطابق اصل 73 تفسير قوانين عادى با مجلس مى‏باشد. بنابراين در فرايند تصميم سازى امنيتى، تفسير قانون اساسى و قوانين عادى روشن شده است، اما در مورد تفسير سياست‏هاى كلى رهبرى و سياست‏ها و تصميمات دفاعى - امنيتى شوراى عالى امنيت ملى نصى وجود ندارد. با توجه به اصل كلى فوق تفسير دو سياست فوق بر عهده مرجع سياست‏گذار مى‏باشد. لذا در مقام اختلاف بايد به مرجع صالح در هر مورد مراجعه كرد. البته مطابق با ذيل اصل 73 و اصول كلى چنان چه موضوع اختلاف در دادگاه مطرح شود در هر حال تفسير قضايى صرف نظر از تفاسير قانونى بر عهده دادرس مى‏باشد. البته همان گونه كه قبل از اين نيز بيان شد بنيان «قاعده / نظم» در تمام مراحل با حوزه‏هاى ديگر علوم مرتبط است و هر چه درجه كارشناسى و ارتباط بيشتر باشد اين بنيان در هر محيط مفروض با ثبات بيشترى جريان مى‏يابد. در بحث تفسير نيز بايد توجه داشت در كنار قواعد و اصول حقوقى، شناخت دكترين‏هاى امنيتى و درك صحيح از مسائل و موضوعات امنيت ملى بسيار مهم و تعيين كننده مى‏باشد و بنيان «قاعده / نظم» بيشتر در انديشه پى‏ريزى قالب‏ها و ظرف مستحكم انسجام سيستمى مى‏باشد و اين مدل، به مظروف‏ها و روابط پيچيده ساير بخش‏ها نيز نيازمند است.11

پى‏نوشت‏ها
1. دانشجوى دكترى امنيت ملى دانشگاه عالى دفاع ملى.
2. مورتون بركووتيز؛ پى. سى باك، امنيت ملى، گزيده مقالات سياسى - امنيتى (انتشارات پژوهشكده مطالعات راهبردى، 1378) ج 2، ص 103 - 104.
3. سيدرضا شاكرى، مبانى اسلامى امنيت ملى جمهورى اسلامى ايران (از منظر قانون اساسى) فصلنامه مطالعات راهبردى، شماره 15، (انتشارات پژوهشكده مطالعات راهبردى، بهار 1381) ص 95.
4. جزوه درسى حسن ره پيك، تعامل بنيانهاى حقوقى و راهبردى امنيت ملى، ص 7 - 8 .
5. عباسعلى عميد زنجانى، فقه سياسى، (تهران: انتشارات اميركبير، 1373) ج 1، ص 518 - 519 .
6. سيد محمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ايران؛ اصول و مبانى كلى نظام، دانشگاه شهيد بهشتى (تهران: نشر يلدا، 1374) ج 1، ص 423 به بعد.
7. قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، (چاپ وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامى، 1368) ص 58 .
8. سيد جلال الدين مدنى، حقوق اساسى و نهادهاى سياسى جمهورى اسلامى ايران (تهران: نشر همراه، 1374) چاپ سوم، ص 383 به بعد.
9. سيد محمد هاشمى، پيشين، ص 423 - 426.
10. حسن ره پيك، پيشين، ص 11 - 13.
11. همان، ص 13 - 15.