رويكرد قانون اساسى به مقوله امنيت
امنيت ملى يكى از حياتىترين موضوعات اصلى هر كشور است. پرسشهاى ذيل، مبتنى بر پيش فرض مذكور، محورهاى اصلى مقاله حاضر را تشكيل مىدهد:
1. آيا قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ظرفيت لازم را براى تأمين امنيت ملى داراست؟
2. چرا شوراى ملى دفاع پس از ده سال در بازنگرى قانون اساسى به شوراى عالى امنيت ملى تغيير يافت؟
3. و چه راهكارهايى براى تعارضات احتمالى در خصوص امنيت ملى در قانون اساسى پيش بينى شده است؟
در اين مقاله تلاش شده است ضمن پاسخگويى به پرسشهاى مذكور نقش رهبرى، قواى سهگانه و شوراى عالى امنيت ملى در تأمين امنيت ملى و نحوه همآهنگى بين اركان مذكور تبيين و نحوه اجراى تصميمات امنيتى بحث شود.
واژههاى كليدى: قانون اساسى، امنيت، شوراى عالى امنيت، اصل 176، مجلس شوراى اسلامى، مجمع تشخيص مصلحت نظام.
نحوه حل تعارض در موضوعات امنيتى
وقتى دانشمندان علوم اجتماعى مدرن از مفهوم امنيت ملى صحبت مىكنند عموماً منظورشان توانايى يك ملت براى حفاظت از ارزشهاى داخلى در مقابل تهديدات خارجى است. لذا اين ميدان مطالعه، تمام اقدامات انجام شده توسط ملتها براى طراحى، تصميمگيرى و ارزيابى تصميمات و سياستهاى اتخاذ شده براى افزايش اين توانايى را در بر مىگيرد. يك ملت وقتى امنيت دارد كه مجبور نباشد منافع مشروع خويش را براى احتراز از جنگ، قربانى نمايد و در صورت لزوم نيز قادر باشد كه منافع مشروع خويش را از طريق جنگيدن حفظ كند.2
اگر امنيت را مهمترين كاركرد و خدمت دولت جديد بدانيم، امنيت ملى بزرگترين دغدغه هر نظام سياسى است كه با عناصر ايدئولوژيك و فرهنگى، اجتماعى و نظام پيوند خورده است. ايدئولوژى رسمى و قانونى در جمهورى اسلامى ايران، برآمده از فرهنگ و ارزشهاى اسلامى است كه به طور طبيعى بيش از هر جايى در قانون اساسى در حكم سنگ بناى نهادها و تأسيسات سياسى تجلى و تبلور يافته است. امنيت جوامع را معمولاً به پنج دسته نظامى، سياسى، اقتصادى، اجتماعى و زيست محيطى تقسيم مىكنند كه حكومت در تأمين و استقرار آنها نقش مهمى دارد. حكومت، دست كم در نگرش سنتى متكفل و مسئول امنيت ملى است. حكومت در مقام دستگاه سياسى كشور كه ابزارهاى مشروع سلطه و اقتدار را در اختيار دارد به تدبير امنيت ملى مىپردازد. اين دستگاهها از نهادها و بخشهايى مثل قواى سهگانه، سازمانهاى تابعه و... تشكيل مىشود كه ترتيبات، روابط، تشكيلات و وظايف همه آنها را قانون معين مىكند؛ قانون اساسى مرجع نهايى در اين مورد است.
هر قانون اساسى داراى مجموعهاى اصول و داراى يك روح حاكم بر آن است. قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران كه در 12 فروردين 1358 به تصويب مردم ايران رسيد، مرجع همه سياستگذارىها و برنامههاى ملى است از همين روى امنيت ملى در قانون اساسى از جمله مهمترين وظايف حكومت تلقى شده است. مقطع زمانى تأسيس و تصويب اين قانون از لحاظ فضاى بينالمللى، دوران جنگ سرد و سيطره نگرش سنتى جنگ محور به امنيت ملى بود. حتى پژوهشگرانى كه در باب مبانى نظرى و اخلاقى امنيت ملى - كه تا حدودى رنگ دينى هم دارد - كار مىكردند عمدتاً كارشان متمركز بر كشف بنيادهاى مذهبى، فلسفى و كلامى جنگ و امنيت در عرصه سياست خارجى بود. بر اين اساس طبيعى بود كه نگرش جنگ محورانه و راهبردى به مقوله امنيت ملى در قانون اساسى تبديل به دغدغه اصلى شود.3
تصميم سازى در سطح ملى نيازمند تعيين چهارچوبها و قواعد تصميم سازى است. همچنين صلاحيتهاى هر يك از اجزا و ميزان اعتبار آنها، روشهاى همآهنگى بين تصميمات و نظرات و نيز مكانيزمهاى حل اختلاف در صورت بروز آن بايد از پيش معلوم باشد. بنيان «قاعده / نظم» وظيفه دارد اين عوامل را مشخص نمايد. اين كاركرد معمولاً از طريق حقوق اساسى كشورها مطرح مىگردد. اگرچه ممكن است مسائل و سطوح پائينترى از آن در ساير بخشهاى حقوقى نيز مورد توجه قرار گيرد. در سيستم امنيت ملى اين بخش از حساسيت بيشترى برخوردار است و طرح شفاف اجزا و مراحل تصميمسازى امنيتى بسيار مهم است. در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران نهادهايى كه مىتوانند به نحوى در سيستم تصميمسازى امنيت ملى دخالت كنند قابل شناسايى مىباشند. رهبرى، مجمع تشخيص مصلحت، شوراى عالى امنيت ملى، مجلس و دولت به ويژه برخى از بخشها مانند سازمان مديريت و برنامهريزى، نهادهاى مهمى هستند كه در اين حوزه وارد مىشوند. بر اساس بند 1 اصل 110 تعيين سياستهاى كلى نظام بر عهده رهبرى است و طبيعى است بخشى از اين سياستها با مسائل امنيت ملى ارتباط مستقيم دارد. همچنين مجمع تشخيص مصلحت نظام مطابق با بند فوق در بررسى سياستهاى كلى نقش مشورتى و كارشناسى ايفا مىكند.4
بر اين اساس هرچند رهبرى - قواى سهگانه و نيروهاى مسلح درگير مسائل امنيتى هستند، زيرا مسائل امنيتى تحت عنوان مسائل ملى است و اين نهادها با تصميمات ملى سروكار دارند؛ مثلاً طبق اصل 110 قانون اساسى رهبرى در تعيين سياستهاى كلى نظام كه به طور عام به امنيت ملى هم ارتباط دارد و يا به طور خاص ممكن است مربوط به امنيت ملى باشد يا در اعلام جنگ و صلح كه مربوط به امنيت ملى است يا در نصب و عزل فرماندهان نظامى نقش اساسى دارد يا قوه مجريه كه تهيه لوايح را به عهده دارد يا تدوين و تصويب آييننامهها را طبق اصل 138 به عهده دارد يا قوه مقننه كه طبق اصل 71 مىتواند در همه زمينهها قانون وضع نمايد يا طرح خاصى را در زمينه مسائل امنيتى تدوين و تصويب نمايد يا سازمان مديريت و برنامهريزى كه تدوين و اجراى بودجه كشور را به عهده دارد؛ در تصميم سازى كه فرايندى خاص دارد مؤثرند. حتى N.G.Oها مىتوانند در اين فرايند مؤثر باشند تا به تصميمگيرى برسد، لكن وظيفه اين نهادها در زمينه امنيت ملى عرضى است نه ذاتى، در حالى كه وظيفه امنيت ملى ذاتاً به عهده شوراى عالى امنيت ملى است كه در اصل 176 اهداف، تركيب و نحوه تصميمگيرى آن مشخص شده است.
شوراى عالى امنيت ملى
جايگاه و نقش شوراى عالى دفاع در شرايط جنگى و احتمال تهاجم نظامى از بيرون مرزهاى كشور امرى كاملاً واضح و منطقى و قابل قبول است و به همين دليل بود كه در قانون اساسى مصوب 1358 در اصل 110 پيش بينى و اعضاى آن دقيقاً تعيين شده بود. اين در حالى است كه قانون اساسى براى دفاع از تماميت ارضى و دفع تهاجمات احتمالى مسئوليتهاى لازم را بر عهده نيروهاى مسلح وبسيج مردمى گذارده و تكليف فرماندهى كل قوا را تعيين كرده بود: نكته ابهامآميز در قانون اساسى گذشته اين بود كه خطرات احتمالى براى كشور اختصاصى به تهاجم از خارج مرزهاى كشور ندارد. حفظ استقلال كشور كه وظيفه اساسى دولت جمهورى اسلامى ايران است بدون تأمين امنيت به مفهوم عام امكانپذير نيست و از سوى ديگر آسيبپذيرى استقلال تنها از بعد نظامى نيست و همواره ممكن است ضربههاى مهلك بر استقلال كشور در بُعد سياسى، اقتصادى و فرهنگى وارد شود. وجود شوراى امنيت كشور با بافت ضعيف و وظايف ابهامآميز آن كه قبل از بازنگرى در وزارت كشور تشكيل مىشد و هم اكنون هم به عنوان زيرمجموعه شوراى عالى امنيت ملى كار مىكند براى ايفاى مسئوليت سنگين تأمين امنيت همه جانبه كشور كه بسى فراتر از مسئوليتهاى يك وزارت خانه (وزارت كشور) است كافى به نظر نمىرسيد از اين رو حذف شوراى عالى دفاع در حقيقت به سبب آن انجام گرفت كه نهاد شاملترى جاىگزين آن گردد و حدود اختيارات بيشترى را بر عهده گيرد. از سوى ديگر تأمين اهداف دفاعى و پاسدارى از تماميت ارضى و امنيت كشور امرى كاملاً اجرايى است. گنجانيدن چنين مسئوليت اجرايى در وظايف رهبرى نمىتوانست توجيه منطقى به همراه داشته باشد. مشغول كردن حوزه رهبرى با مسائل اجرايى نه تنها مانعى براى ايفاى مسئوليتهاى بزرگ در قلمرو وسيع امت و جهان اسلام محسوب مىشد اصولاً دولت را كه به صورت اصلى، مسائل اجرايى را بر عهده دارد از كسب توانمندىهاى بيشتر باز مىداشت.5
همآهنگى در سياستهاى عمومى از جمله ضرورتهاى تجربهشدهاى است كه امروزه اصولاً در تمام نظامهاى سياسى به آن پرداخته مىشود. سياستهاى داخلى و خارجى از يك طرف و مجموعه سياستهاى خارجى از طرف ديگر آن چنان به يك ديگر مرتبط هستند و تحت تأثير يك ديگر قرار مىگيرند كه زمامدارى كشور فقط در يك نظام همآهنگ قادر به اتخاذ تصميم شايسته خواهد بود. شوراى عالى امنيت ملى نهادى است كه قانونگذار اساسى پس از كسب تجربه پرماجراى ده ساله جمهورى اسلامى (68 - 1358) در بازنگرى سال 1368 آن را تأسيس نموده است. اين شورا كه به رياست رئيس جمهور و زير نظر مقام رهبرى تشكيل مىشود و جاى گزين شوراى عالى دفاع ملى و شوراى امنيت كشور مىباشد؛ با توجه به تركيب جامع الاطراف خود در تأمين اهداف بسيار مهم و بنيادى، وظايف بسيار اساسى را بر عهده دارد. بدين ترتيب ملاحظه مىشود كه راهبرى پارهاى از سياستهاى اساسى داخلى و خارجى در يك اشتراك مساعى همآهنگ صورت مىگيرد. تأمين منافع ملى، پاسدارى از انقلاب اسلامى، تماميت ارضى و حاكميت ملى در زمره اهدافى است كه شوراى عالى امنيت ملى آن را تعقيب مىكند. تعيين سياستهاى دفاعى، همآهنگ نمودن همه فعاليتهاى سياسى، اطلاعاتى، اجتماعى، فرهنگى و اقتصادى با تدابير دفاعى و بهرهگيرى از امكانات مادى و معنوى كشور براى مقابله با تهديدهاى خارجى، سياستهاى همآهنگى است كه در جهت تأمين اين اهداف به كار مىرود.6
اعضاى شورا عبارتند از:
رؤساى قواى سهگانه
رئيس ستاد فرماندهى كل نيروهاى مسلح
مسئول امور برنامه و بودجه
دو نماينده به انتخاب مقام رهبرى
وزراى امور خارجه، كشور، اطلاعات
حسب مورد وزير مربوط و عالىترين مقام ارتش و سپاه.
شوراى عالى امنيت ملى به تناسب وظايف خود، شوراهاى فرعى از قبيل شوراى دفاع و شوراى امنيت كشور تشكيل مىدهد. رياست هر يك از شوراهاى فرعى با رئيس جمهور يا يكى از اعضاى شوراى عالى است كه از طرف رئيس جمهور تعيين مىشود.
حدود اختيارات و وظايف شوراهاى فرعى را قانون معين مىكند و تشكيلات آنها به تصويب شوراى عالى مىرسد.
مصوبات شوراى عالى امنيت ملى پس از تأييد مقام رهبرى قابل اجرا است.7
اعضاى شوراى عالى امنيت ملى
شوراى عالى امنيت ملى داراى دو دسته عضو مىباشد: دستهاى عضو ثابت و اصلى كه در هر جلسه بايد حضور داشته باشند تا عنوان شوراى عالى امنيت ملى بر آن اجتماع قابل اطلاق باشد و عبارتند از رؤساى قواى سه گانه - رئيس ستاد فرماندهى كل نيروهاى مسلح - مسئول امور برنامه و بودجه - دو نماينده به انتخاب رهبرى - وزير امور خارجه - وزير كشور - وزير اطلاعات.
دسته دوم از اعضاى شوراى عالى امنيت ملى كه عضويت ثابت ندارند و به اقتضاى ارتباط با مسئله مطروحه ممكن است شركت نمايند، مانند وزرا و مقامات عاليه ارتش و سپاه.8
1. تركيب كمّى اعضاى شورا
دولت در شورا پنج عضو مشخص دارد (رئيس جمهور - رئيس سازمان مديريت و برنامهريزى كشور - سه وزير). از قوه مقننه و قوه قضائيه فقط رئيس آن دو و از نيروهاى مسلح به طور رسمى يك عضو (رئيس ستاد فرماندهى كل نيروهاى مسلح) شركت دارد. نمايندگان رهبرى نيز دو نفر مىباشند كه با رئيس ستاد كل و حتى با رئيس قوه قضائيه كه منصوب رهبرى هستند چهار نفر مىشوند پس از نظر تعداد، غلبه با دولت است. ضمن اين كه رئيس جمهور، رئيس شورا نيز مىباشد.
2. تركيب كيفى اعضاى شورا
از نظر كيفيت نيز تيم دولت قوىتر است، زيرا قوه قضاييه نهاد ويژهاى در خصوص مسائل دفاعى و امنيتى ندارد. مجلس نيز هرچند كميسيون امنيت ملى و سياست خارجى دارد و يا مركز پژوهشهاى آن مىتواند به مسائل دفاعى امنيتى بپردازد لكن اطلاعات و تجربيات آن در حد دولت كه داراى وزير اطلاعات - وزير كشور - وزير امور خارجه مىباشد نيست، زيرا اين سه دستگاه بر جزئيات مسائل اطلاعاتى و امنيتى كشور مسلط مىباشند؛ علاوه بر شخص رئيس جمهور و رئيس سازمان مديرت و برنامهريزى كشور كه مشرف بر منابع اقتصادى و... كشور مىباشند. لذا تركيب مذكور اين شورا بيشتر به قوه مجريه منتسب است؛ به ويژه كه رئيس جمهور، رئيس اين شورا مىباشد.
به نظر مىرسد گفتمان غالب در مجمع بازنگرى قانون اساسى در سال 1368 بر آن بوده است كه افراد كمترى در اين شورا حضور يابند لذا رئيس مجمع تشخيص مصلحت يا فرماندهان و رؤساى سپاه و ارتش در آن حضور ندارند. شايد تصور مىشد بيشتر موضوعات اطلاعاتى است كه افراد را محدود كردهاند. هرچند مسئولين مجوز دسترسى به اطلاعات طبقهبندى شده را دارند. لذا قوه مجريه در فرايند تصميمات امنيتى نقش بسيار موثرى دارد و در واقع مىتوان گفت نقش اول با رهبرى و سپس رئيس جمهور است.
شوراهاى فرعى
در ذيل اصل 176 اشاره به شوراهاى فرعى شده است هم چون شوراى دفاع و شوراى امنيت كشور كه رياست آن با رئيس جمهور يا يكى از اعضاى شوراى عالى امنيت ملى است كه از طرف رئيس جمهور تعيين مىشود. حدود اختيارات و وظايف شوراهاى فرعى را قانون تعيين مىكند و تشكيلات آنها به تصويب شوراى عالى مىرسد.
در اين جا سؤالاتى مطرح مىگردد كه آيا مجلس اين شوراهاى فرعى را تأسيس و حدود اختيارات و وظايف آنها را تعيين مىكند و چارت و نماى تشكيلاتى آن به تصويب شوراى عالى مىرسد؟ يا شوراى عالى يك شوراى فرعى را تأسيس مىكند و حدود و اختيارات آن را مجلس تعيين مىكند؟
تاكنون مجلس قانونى در اين خصوص تصويب ننموده است. از طرفى به وجود دبيرخانه شوراى عالى امنيت ملى و دبير آن در قانون اساسى تصريح نشده است. گسترش وظايف دبير و دبيرخانه يا محدوديت آن به شخصيت فرد بستگى دارد. چه بسا دبيرخانه روى موضوعاتى حساسيت نداشته و آنها را از دستور خارج كند (غير از ارجاعات رهبرى و رئيس جمهور).
نحوه اجرايى شدن تصميمات
مصوبات شوراى عالى امنيت ملى پس از تأييد مقام رهبرى قابل اجرا است (طبق ذيل اصل 176). اين نكته نيز داراى اهميت زيادى است كه مصوبات شورا بايد به تأييد رهبرى برسد تا قابل اجرا گردد يا منع اجرا از آن برداشته و الزامى گردد. در اين خصوص نكات ذيل شايسته توجه است:
1. نقش رهبرى در شوراى عالى امنيت ملى تعيين كننده و جهت دهنده به نظر مىرسد، زيرا اولاً، هرگونه اعمال سياسى بايد در محدوده سياستهاى تعيين شده از طرف اين مقام باشد؛ ثانياً، نمايندگان سياسى و نظامى وى در اين جلسه بر اساس تصميمات وى عمل مىكنند و ثالثاً، مصوبات شورا پس از تأييد وى قابليت اجرايى پيدا مىكند، بنابراين اقتدار مقام رهبرى بر پيكره شورا آن چنان سايه افكنده است كه اين شورا اصولاً قادر به اتخاذ تصميم مستقل نيست، اما از طرف ديگر به نظر مىرسد كه اين مقام نيز نمىتواند سياستهايى را كه قانون اساسى بر عهده شورا قرار داده مستقلاً تدوين و اجرا كند. خلاصه آن كه شوراى عالى امنيت ملى آميزهاى از عناصر مشورت، پشتيبانى، تدارك و اقتدار است كه سياست خارجى را در زمينههاى مورد نظر راهبرى مىكند.
2. اين شورا در تعيين و اعمال سياستهاى قانونى خود به منظور همآهنگى، مىتواند مجموعه فعاليتهاى عمومى را تحت الشعاع تدابير متخذه دفاعى قرار دهد و براى مقابله با تهديدات داخلى و خارجى از همه امكانات مادى و معنوى بهره جويد. اين ابتكار عمل، چه بسا نهادهاى قانونى كشور را از انجام وظايف مقرر خود معذور كند. براى مثال چنان چه شورا در اتخاذ تدابير دفاعى خريد تسليحات نظامى را مقرر دارد و يا ابتكار انعقاد قرارداد صلح را بر عهده گيرد اين اعمال در مجموعه معاهدات بينالمللى قرار دارد كه قانوناً بايد به تصويب مجلس شوراى اسلامى برسد (اصل 77) در حالى كه تصميمات مصوب اين شورا پس از تأييد مقام معظم رهبرى قابل اجرا است (اصل 176) البته در مقام تفسير ظاهراً مىتوان چنين اظهار داشت كه اصل شوراى عالى امنيت ملى به عنوان قاعده لاحق (مصوب 1368) مىتواند مخصّص اصل 77 (مصوب 1358) باشد. اما با توجه به اين كه در مجموعه وظايف و اختيارات شورا تصريحى به انعقاد قرارداد بينالمللى نشده است، اين عدم تصريح بر قبول ادامه حاكميت عام نظارت استصوابى مجلس بر جميع مصوبات بينالمللى كفايت مىكند. بنابراين به نظر مىرسد كه مصوبات شوراى عالى امنيت پس از تأييد مقام رهبرى اصولاً قابل اجرا است، اما برخى از تصميمات شورا هم چون انعقاد قراردادهاى بينالمللى نظامى و سياسى (اصل 77) و تغيير خطوط مرزى (اصل 78) موضوعاً در حيطه نظارت استصوابى مجلس شوراى اسلامى قرار مىگيرد و حتميت اجراى آن موكول به تصويب مجلس خواهد بود. در اين خصوص حتى اگر پارهاى از مصوبات شورا بنا به دلايلى سرّى باشد در صورتى كه رعايت امنيت كشور ايجاب كند قانونگذار اساسى اجازه مىدهد رئيس جمهور (در مقام رياست شوراى عالى امنيت ملى) از طريق تقاضاى تشكيل جلسه غير علنى تصويب موضوعات مورد نظر را از مجلس بخواهد. (اصل 69) تنها ايرادى كه ظاهراً مىتوان وارد نمود آن است كه چون رهبرى به قواى سهگانه (از جمله مقننه) نظارت دارد پس از تأييد مصوبات شورا توسط وى، نظارت مجلس بىاعتنايى به حريم مقام اعلاى سلسله مراتب سياسى است. اما با قبول حاكميت قانون اساسى بر كليه نهادها و مقامات و تفكيك وظايف قانونى از يك ديگر اين جنبه قابل دفاع به نظر نمىرسد وانگهى نظارت شوراى نگهبان (فقها و حقوقدانان) بر مصوبات مجلس (اصل 91) در هر حال به نحوى است كه نظارت عالى مقام رهبرى را همچنان به قوت خود باقى نگه مىدارد.9
كاركردهاى پسينى در قانون اساسى
پس از تعيين چهارچوبهاى اساسى و مفاهيم پايه در هر دستگاه تصميمسازى، به طور طبيعى بايد انتظار داشت كه سيستم مفروض، محصولات و خروجىهايى را ارائه دهد. بنيان «قاعده / نظم» در نحوه برخورد با اين خروجىها دو كاركرد مهم دارد كه كاهش اختلاف و ايجاد همآهنگى و نظمِ بيشتر، موضوع اصلى اين كاركردهاست.
1. طبقهبندى و اعتبار سنجى خروجىها
بنيان «قاعده / نظم» به اين نكته توجه داشته است كه نهادهاى اساسى و مهم در يك سطح قرار نمىگيرند و نسبتهاى طولى و عرضى مختلفى با هم خواهند داشت. بنابراين لازم است اعتبار تصميمات گوناگون و متنوعى كه در سيستم اتخاذ مىشود به صورت قاعدهمند طبقهبندى شود. تصميمات سيستم امنيت ملى نيز حاوى مراتب مختلفى است. قانون اساسى، سياستهاى كلى رهبرى، قوانين مجلس، مصوبات شوراى عالى امنيت ملى، مهمترين قواعد و تصميمات در فرايند مذكور است. بر اساس اصول قانون اساسى، ترتيب قانون اساسى و سياستهاى كلى از نظر اعتبار روشن است. همچنين قرار گرفتن قوانين مجلس و مصوبات شوراى عالى امنيت ملى در رتبه پس از قانون اساسى و سياستهاى كلى رهبرى نيز محرز است. اما سؤال قابلِ طرح آن است كه در خصوص موضوعات خاص دفاعى - امنيتى، مصوبات شوراى عالى امنيت ملى مقدم است يا مجلس؟ به عبارت ديگر آيا مجلس مىتواند با قانون عادى، مصوبات شوراى عالى امنيت ملى را نقض كند يا خير؟ مصوبات و تصميمات شوراى عالى امنيت ملى دو گونه است. گاهى در مورد يك واقعه، حادثه و مورد خاص تصميمى گرفته مىشود و اين تصميم به موارد ديگر تسرّى پيدا نمىكند. گاهى نيز مصوبات جنبه كلى دارد مانند موضوع بند 1 اصل 176 در مورد تعيين سياستهاى دفاعى - امنيتى كشور.
به نظر مىرسد در قسم اول از مصوبات شورا، مجلس نمىتواند دخالتى داشته باشد، زيرا چنين مواردى ذاتاً قابليت قانونگذارى ندارند و صلاحيتِ اتخاذ تصميم موردى و خاصِ شوراى عالى امنيت ملى، نقضپذير نيست. علاوه بر اين كه اصل استقلال قوا نيز اجازه دخالت قوه مقننه در اين نوع تصميمات را مجاز نمىشمارد.
اما در قسم دوم از تصميمات شورا ممكن است با توجه به كلى بودن اين تصميمات كه از اين جهت مىتواند با قانون شباهت داشته باشد اين شبهه مطرح شود كه صلاحيت عام قانونگذارى مجلس شوراى اسلامى مطابق با اصل 71 قانون اساسى اقتضا دارد كه مجلس بتواند با وضع قوانين، مصوبات كلى شوراى عالى امنيت ملى را نقض كند يا در مقام تعارض قوانين عادى با مصوبات شورا، قوانين عادى مقدم باشد. اما به نظر مىرسد به چند جهت مصوبات شورا در حدود صلاحيتهاى مطرح شده در قانون اساسى مقدم بر قوانين عادى باشد، زيرا اصل 71 قانون اساسى صلاحيت عام قانونگذارى مجلس شوراى اسلامى را محدود به حدود مقرر در قانون اساسى نموده است و مطابق اصل 176 تعيين سياستهاى دفاعى - امنيتى با شوراى عالى امنيت ملى است و بر اساس قواعد، صلاحيت خاص شورا كه نص است، بر عمومِ اصل 71 كه ظهور دارد، مقدم است. از سوى ديگر مطابق با اصل 176، لازم است سياستهاى دفاعى - امنيتى در چهارچوب سياستهاى كلى رهبرى باشد و به قوانين عادى اشارهاى نشده است. البته قوانين عادى مىتوانند از جهات مختلف حدود و چهارچوبهايى را به تصميمات شوراى عالى امنيت تحميل كنند (به طور مثال نوع بودجهريزى و نحوه تخصيصها و نيز قوانين اقتصادى، اجتماعى و فرهنگى و...» اما در هر حال شورا در مقام اعمال صلاحيت خود اعتبار مستقل دارد و نكته ديگر آن كه با توجه به تأييد نهايى مصوبات شوراى عالى امنيت ملى از سوى رهبرى، با عنايت به اصول مختلف قانون اساسى تقدم مصوبات شورا بر قوانين عادى آشكارتر مىگردد. البته اختلاف تعبير سياست و قانون نيز بايد مورد بررسى قرار گيرد و چه بسا با شفاف شدن اين مفاهيم موضوع تعارض به طور كلى منتفى گردد، اما به دليل آن كه اين اختلاف چندان روشن نشده و در عمل بين مصوبات كلى و قانون ممكن است خلط صورت گيرد صرف نظر از اختلاف ماهوى در مفهوم فوق به طور كلى درجه اعتبار هر يك از مصوبات مجلس و شوراى عالى امنيت ملى بايد بررسى گردد.10
رابطه مجلس با شوراى عالى امنيت ملى
در نهايت در صورت تعارض مجلس و شوراى عالى امنيت ملى، از آن جا كه شورا سياستگذار است و در مواردى كه سياستگذارى مىكند فاصله بين قانون اساسى و قانون عادى مصوب مجلس را پر و تكميل مىكند بر مصوبات مجلس احاطه و اولويت دارد و سياستهاى آن حاكم بر مصوبات مجلس نيز مىباشد. اگر بتوان بين قانون و سياست تفكيك قائل شد اصولاً تعارضى باقى نمىماند و هر كدام در حوزه و مسير خاص خود حركت مىكنند و آن جا كه موضوع، دفاعى - امنيتى باشد نظر شورا مقدم بر تصميم مجلس است.
يا اين كه مىتوان گفت صلاحيت مجلس، عام و صلاحيت شورا خاص است؛ در نتيجه صلاحيت خاص مقدم بر عام است مگر در مورد شوراهاى فرعى شوراى عالى امنيت ملى كه در اصل 176 به قانون عادى و مجلس محول نموده است. همچنين چون مصوبات شوراى عالى امنيت ملى به تأييد رهبرى مىرسد (طبق ذيل اصل 176) هم اصل 4 قانون اساسى و مشروعيت آن رعايت شده است و هم مقام رهبرى طبق اصل 5 و 57 و 107 ولايت مطلقه و ولايت امر را بر عهده دارد و قواى سهگانه نيز تحت امر وى مىباشند مقدم بر ساير مسئولين است. در صورت تعارض نيز رهبرى بر اساس اصول (5 - 57 - 107 - 110) مىتواند شخصاً تدبير نموده يا حكم دهد (در مقام ولى امر و ولايت مطلقه) و سايرين موظف به تمكين مىباشند يا از باب حل معضل نظام مىتواند طبق بند 8 اصل 110 آن را به مجمع تشخيص مصلحت ارجاع دهد، بنابراين تعارضى باقى نخواهد ماند.
رابطه مجمع و شوراهاى عالى امنيت ملى
در خصوص رابطه تصميمات شوراى عالى امنيت ملى و مجمع تشخيص مصلحت نيز اين سؤال مطرح مىگردد كه تصميمات كدام بالاتر است؟ آيا ربط و نسبتى با يك ديگر دارند يا خير؟
طبق اصل 112 قانون اساسى، مجمع تشخيص مصلحت نظام اولاً، براى تشخيص مصلحت در موارد اختلاف مجلس و شوراى نگهبان در خصوص مصوبات خلاف شرع و قانون اساسى مجلس است؛ ثانياً، براى مشاوره در امورى كه رهبرى به آنان ارجاع مىدهد و ثالثاً، ساير وظايفى كه در قانون اساسى مانند حل معضلات نظام و تعيين سياستهاى كلى نظام به دستور رهبرى تشكيل مىگردد. لذا مجمع، سياستهاى كلى نظام را تصويب مىكند و شوراى عالى امنيت ملى نيز طبق اصل 176 سياستهاى دفاعى امنيتى را بر اساس سياستهاى كلى نظام تدوين و تصويب مىنمايد كه در اين صورت رابطه طولى و هم جهت دارد و يا ممكن است مجمع سياستهاى دفاعى - امنيتى را به آن شورا ارجاع دهد تا تصويب نمايد كه رابطه عرضى ولى هم جهت دارد و تعارضى نيست. اما در صورت اختلاف مجلس و شوراى نگهبان در خصوص يك موضوعِ دفاعى - امنيتى اگر به مجمع ارجاع گرديد مجمع بايد سياست مصوب شوراى عالى امنيت ملى را در نظر گرفته و تصميم بگيرد، زيرا مصوبه شوراى مذكور طبق اصل 176 پس از تصويب رهبرى لازم الرعايه مىگردد و به هيچ وجه نبايد نقض گردد، زيرا لطمه به منافع ملى يا انقلاب اسلامى يا تماميت ارضى يا حاكميت ملى مورد نظر در صدر اصل 176 خواهد بود. پس اصولاً تعارضى باقى نمىماند؛ بر فرض كه تعارض نيز رخ دهد با مكانيسم اصول 5 - 57 - 107 - 110 كه ذكر شد قابل حل مىباشد.
يا براى مثال اگر شوراى عالى امنيت ملى اجازه مذاكره در مسائل هستهاى داد و مجلس، مذاكرات را نفى كرد و شوراى نگهبان به دليل مصوبه شوراى عالى مصوبه مجلس را رد نمود و مصوبه به مجمع ارجاع گرديد؛ مجمع بايد مصوبه شوراى عالى امنيت را لحاظ كند، زيرا صلاحيت شورا خاص و صلاحيت مجلس عام است و از لحاظ حقوقى صلاحيت خاص مقدم بر صلاحيت عام است، علاوه بر اين كه مصوبه شورا به تأييد مقام رهبرى مىرسد.
2. تفسير تصميمات
كاركرد نهايى بنيان «قاعده / نظم» در مرحله پسينى، تفسير قواعد و تصميمات مىباشد. از آن جا كه قوانين، قواعد و تصميمات بشرى در هيچ حالتى كامل و به دور از اجمال و ابهام نيست و همين امور منشأ اختلاف و بىنظمى را ايجاد مىكند، لذا عقل جمعى بر اساس بنيان «قاعده / نظم»، قواعدى را براى تفسير در نظر مىگيرد تا در صورت وقوع چالش و تنش در مراحل پس از اتخاذ تصميم، اختلاف به حداقل كاهش يابد و سيستم با سازوكارهاى درونى، تعادل خود را حفظ كند.
در بحث تفسير چند موضوع حائز اهميت است كه مهمترين آنها، روشهاى تفسيرى و مرجع صالح براى تفسير مىباشد. روشهاى تفسيرى، اصول و شيوههاى منطقى و عقلايى است كه به طور مفصل در منابع حقوقى مورد بحث قرار گرفته است. به طور مثال در تفسير اصول قانون اساسى نمىتوان از روش تفسير موسع استفاده كرد و غالباً تفسير مضيق روش صحيحترى مىباشد. به همين دليل با تفسير موسع نمىتوان نهادهاى اساسى را كم يا زياد كرد و يا حقوق و تكاليف نهادهاى اساسى را تغيير داد. اما در بحث مرجع تفسير، اصل بر آن است كه مرجع تصميمگير، خود بايد مفسر تصميم خود باشد مگر آن كه روش ديگرى در قوانين پيش بينى شده باشد. براى مثال، تفسير قانون اساسى بر اساس اصل 98 به عهده شوراى نگهبان است با اين كه شوراى نگهبان واضع قانون اساسى نبوده است. اما در مورد مجلس شوراى اسلامى قاعده اصلى رعايت شده است و مطابق اصل 73 تفسير قوانين عادى با مجلس مىباشد. بنابراين در فرايند تصميم سازى امنيتى، تفسير قانون اساسى و قوانين عادى روشن شده است، اما در مورد تفسير سياستهاى كلى رهبرى و سياستها و تصميمات دفاعى - امنيتى شوراى عالى امنيت ملى نصى وجود ندارد. با توجه به اصل كلى فوق تفسير دو سياست فوق بر عهده مرجع سياستگذار مىباشد. لذا در مقام اختلاف بايد به مرجع صالح در هر مورد مراجعه كرد. البته مطابق با ذيل اصل 73 و اصول كلى چنان چه موضوع اختلاف در دادگاه مطرح شود در هر حال تفسير قضايى صرف نظر از تفاسير قانونى بر عهده دادرس مىباشد. البته همان گونه كه قبل از اين نيز بيان شد بنيان «قاعده / نظم» در تمام مراحل با حوزههاى ديگر علوم مرتبط است و هر چه درجه كارشناسى و ارتباط بيشتر باشد اين بنيان در هر محيط مفروض با ثبات بيشترى جريان مىيابد. در بحث تفسير نيز بايد توجه داشت در كنار قواعد و اصول حقوقى، شناخت دكترينهاى امنيتى و درك صحيح از مسائل و موضوعات امنيت ملى بسيار مهم و تعيين كننده مىباشد و بنيان «قاعده / نظم» بيشتر در انديشه پىريزى قالبها و ظرف مستحكم انسجام سيستمى مىباشد و اين مدل، به مظروفها و روابط پيچيده ساير بخشها نيز نيازمند است.11
پىنوشتها
1. دانشجوى دكترى امنيت ملى دانشگاه عالى دفاع ملى.
2. مورتون بركووتيز؛ پى. سى باك، امنيت ملى، گزيده مقالات سياسى - امنيتى (انتشارات پژوهشكده مطالعات راهبردى، 1378) ج 2، ص 103 - 104.
3. سيدرضا شاكرى، مبانى اسلامى امنيت ملى جمهورى اسلامى ايران (از منظر قانون اساسى) فصلنامه مطالعات راهبردى، شماره 15، (انتشارات پژوهشكده مطالعات راهبردى، بهار 1381) ص 95.
4. جزوه درسى حسن ره پيك، تعامل بنيانهاى حقوقى و راهبردى امنيت ملى، ص 7 - 8 .
5. عباسعلى عميد زنجانى، فقه سياسى، (تهران: انتشارات اميركبير، 1373) ج 1، ص 518 - 519 .
6. سيد محمد هاشمى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ايران؛ اصول و مبانى كلى نظام، دانشگاه شهيد بهشتى (تهران: نشر يلدا، 1374) ج 1، ص 423 به بعد.
7. قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، (چاپ وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامى، 1368) ص 58 .
8. سيد جلال الدين مدنى، حقوق اساسى و نهادهاى سياسى جمهورى اسلامى ايران (تهران: نشر همراه، 1374) چاپ سوم، ص 383 به بعد.
9. سيد محمد هاشمى، پيشين، ص 423 - 426.
10. حسن ره پيك، پيشين، ص 11 - 13.
11. همان، ص 13 - 15.