ناگفته‌ها و سوابقي از تصويب اصل 44
سابقه تصويب اصل 44 قانون اساسى كه براى بحث در مجمع تشخيص مصلحت نظام مطرح شد، سابقهاى مهم است كه توجه به آن علاوه بر روشن ساختن برخى زواياى تاريخ انقلاب اسلامى، مىتواند در فهم بهتر اراده قانون‌گذار به ما كمك كرده و زمينه ساز تصميماتي سنجيدهتر باشد.
در دقايق پايانى جلسه پنجاه و پنجم، پس از راىگيرى و تصويب اصل 153 فعلى، دكتر بهشتى، نايب رئيس مجلس اعلام كرد كه «اصل 127/4 قرائت مىشود» اصل 127/4 در شماره‌گذارى بعدى اصلهاى قانون اساسى به شماره 44 تغيير يافت.
اصل 44 داراى دو متن پيشنهادى اصلى بود. ابتدا متنى فشرده كه بيشتر مورد حمايت نايب رييس بود قرائت شد: «نظام اقتصاد جمهورى اسلامى ايران براساس سه بخش استوار است: دولتى، تعاونى و خصوصى، قلمرو و ضوابط هر يك را قانون تعيين مىكند.»
نايب رئيس، در همان ده دقيقه باقيمانده تريبون به سيدحبيب (عبدالكريم) هاشمى‌نژاد، مسئول شاخه حزب جمهورى اسلامى در مشهد سپرد و او به عنوان مخالف صحبت كرد.
هاشمى‌نژاد، با تاكيد بر خواست عمومى مردم و نمايندگان براى «اجراى موازين اسلامى در نظام اقتصادى جمهورى اسلامى» با اشاره به برخى دشوارىهاى روش شناختى براى رسيدن به «يك استنباط واحد فقهى» راه چاره را در تكيه كردن بر مسائلى كه «جزو ضروريات فقه» است و «به طور قاطع مىتوان آن را به اسلام نسبت داد» دانست؛ وي «عدل اقتصادى» و نيز «حمايت از مستضعفان» را از جمله اين ضروريات برشمرد و پس از ذكر اين مقدمات، پيشنهاد خود را مطرح كرد. او در ابتدا براى آن كه شائبه تمايلش به افكار چپ را از ذهن نمايندگان دور كند و مطبوعات چپ را از سوءاستفاده از سخنانش باز دارد تاكيد كرد كه به اعتقاد او، «الغاى كلى مالكيت»، «نه تنها در اسلام بلكه براساس «هيچ مبناى ديگرى» نيز نمىتواند جايگاهى عملى داشته باشد. پيشنهادات هاشمى‌نژاد در بردارنده نكات ذيل بود:
1 - در نظر گرفتن قيد و شرط براى مالكيت تعاونى جهت جلوگيرى از سوءفهم عمومى و نيز جلوگيرى از سوءاستفاده دارندگان سرمايه‌هاى نامشروع از اين اصل، وى در اينجا با بيان اينكه بافت اقتصادى سرمايه‌دارى جامعه، زمينه سوءاستفاده‌هاى قانونى بعدى را فراهم مىنمايد، پيشنهاد كرد مالكيت تعاونى محدود به كسانى شود كه «مالكيت اموال آنها براساس ديگر اصول اقتصادى اين قانون مشروع و محرز شناخته شده باشد.»
2 - تاكيد بر «مالكيت شخصى» در برابر و به جاى «مالكيت خصوصى»
وى با اين اعتقاد كه مالكيت شخصى مورد نظر نويسندگان اصل 44 «خصوصياتى كه آنها در نظر داشتند». «تفاوت‌هايى با مالكيت خصوصى كه ديگران مطرح مىكنند دارد، پيشنهاد كرد براى «احتياط» به جاى مالكيت خصوصى، مالكيت شخصى ذكر شود.
هاشمى‌نژاد سخنان خود را با اين تذكر به پايان برد كه آقايان روحانيون علاوه بر حساسيتى كه درباره امكان سوءاستفاده گروه‌هاى چپ از مباحث اسلامى دارند، بايد «اين احتياط را به كار ببرند» كه تعبير قانون به گونهاى نباشد كه در جو كنونى كه، بافتش سرمايه‌دارى است، «روابط سرمايه‌دارى گذشته تثبيت شود و از قانون سوءاستفاده شود.»
در جلسه پنجاه و ششم، بحث پيرامون اصل 44 ادامه يافت. و نمايندگان وارد دستور شدند.
اين بار متن تفصيلى اصل 44 كه به گفته دكتر بهشتى، پيشنهاد آقاى منتظرى بود، به اين شرح قرائت شد، اگرچه بعد از آن معلوم شد كه بيشتر دربردارنده نظرات آقاى ربانى املشى بوده است:
نظام اقتصادى جمهورى اسلامى ايران بر پايه سه بخش: دولتى، تعاونى و خصوصى با برنامه‌ريزى منظم و صحيح استوار است.
بخش دولتى شامل كليه صنايع بزرگ و مادر، معادن بزرگ، فعاليتهاى بزرگ كشاورزى و دامدارى و تجارت خارجى، بانكدارى، بيمه، تامين نيرو و آبرسانى، وسائل خطوط ارتباطى و مانند آن مىشود، كه به صورت مالكيت عمومى در دست دولت، متمركز است. بخش تعاونى شامل شركتهاى تعاونى توليد و توزيع مىباشد. دولت موظف است نسبت به انفال و ثروتهاى عمومى حتى‌المقدور به صورت تعاونى عمل كند.
بخش خصوصى شامل مالكيت آن دسته از صنايع كشاورزى، دامدارى، بازرگانى و خدمات مىگردد كه خارج از محدوده فعاليتى بخش دولتى و تعاونى است. اين بخش تا جايى كه از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادى كشور گردد و سبب ضرر و زيان اقتصادى جامعه نشود، مورد حمايت قانون جمهورى اسلامى است. تفصيل ضوابط و قلمرو هر سه بخش را قانون معين مىكند.
پس از قرائت اصل 44 توسط دكتر بهشتى، آقاى منتظرى رئيس مجلس خبرگان بررسى نهايى قانون اساسى كه اداره جلسه را به دكتر بهشتى وانهاده بود، در سخنانى گفت: «من يكى دو تذكر دارم كه اگر اصلاح بشود، بهتر است.»
دو تذكر وى، آغازى بود براى سلسله نطقهاى طولانى نمايندگانى كه اينك در دو جهتگيرى مختلف منظم مىشدند. هسته يكى از اين جهتگيرىها، پيشنهاد آقاى منتظرى بود و هسته ديگر پيشنهادهاي رباني املشي. سال‌ها بعد، واقعيتهاى سياسى اقتصادى كشور، آن زاويه نخستين را بيشتر گشود و اين بار بدون حضور آقايان ربانى املشى و منتظرى، تكنوكراتها در دو سوى معركه قرار گرفتند و منازعه «صدر و ذيل اصل 44» را به شكل جدىترى دنبال كردند.
اما دو تذكر آقاى منتظرى چه بودند؟
مطالبى كه از سخنان اوليه و تكميلى ايشان استنباط مىشود به شرح ذيل است:
1 - فعاليتهاى بزرگ كشاورزى و دامدارى نبايد در اختيار دولت باشد چرا كه دولت با «سرمايه زياد»، ممكن است به تدريج امور كشاورزى و دامدارى را در دست گرفته و به اين ترتيب عملا «بخش خصوصى منحل شود» و «دولت، تمام امور را قبضه كند.»
2 - همانطور كه آقاى صافى گلپايگانى هم متذكر شدند، «دولتى بودن تجارت خارجى» در «متنى كه ما تهيه كرده بوديم نبود».
3 - تمركز در مالكيت دولتى بايد حذف شود. دارايىهاى ذكر شده در اصل 44 «به صورت مالكيت عمومى در اختيار دولت قرار دارد» و مساله تمركز يا عدم تمركز، اصلا مطرح نشود.
4 - بخش تعاونى «شامل شركتها و موسسات تعاونى توليد و توزيع است كه با سرمايه‌گذارى كوچك گروهى مردم و يا با مشاركت دولت طبق موازين اسلامى، در شهر و روستا تشكيل مىشود» علاوه بر اين، «دولت نيز موظف است نسبت به افعال و سرمايه مذكور با رعايت مصالح عامه به صورت تعاونى عمل كند.»
5 - قيود و شروط ذيل اصل 44، نه تنها بر بخش خصوصى كه بر هر سه بخش دولتى، تعاونى و خصوص وارد است.
بايد گفت كه پيشنهادات ياد شده، موضوع نطقهاى بعدى نمايندگان قرار گرفت.
ابتدا موسوى تبريزى با حمايت از پيشنهاد خصوصى سازى بخش كشاورزى و دامدارى، و بيان اينكه وصف «بزرگ» براى صنايع «حد يقف ندارد»، گفت «با همه منتى كه مىخواهيد بر سه بخش خصوصى بگذاريد كه او هم شرعا مالكيت دارد و...» در اين اصل براى بخش خصوصى جايى نمانده است.»
او همچنين از پيشنهاد تغيير ذيل اصل 44 درباره شروط و قيود حاكم به بخش خصوصى حمايت كرد و خواهان گسترش آن به هر سه بخش اقتصادى شد. وى معتقد بود كه مبناى محدوديت بخش خصوصى، «اصل لاضرر و لاضرار فى‌الاسلام» است و از آنجا كه دولت هم مي‌تواند موجب «اضرار جامعه» باشد، فعاليت او هم مقيد به اين قيود است و حمايت كانون از فعاليت هر سه بخش، مشروط به شروط سه‌گانه است.
آقاى جعفر سبحانى نيز از پيشنهاد خروج بخش كشاورزى و دامدارى از شمول بخش دولتى حمايت كرد. آقاى عضدى پس از حمايت از پيشنهاد مربوط به بخش كشاورزى و دامدارى، ضمن تقاضاى تغيير تجارت خارجى دولتى و تاكيد بر ضرورت دولتى بودن اين بخش، گفت: تجارت خارجى دولتى فقط شامل واردات و صادرات مىشود؛ ولى بازرگانى احيانا سرمايه‌گذارى در كشور خارجى و يا پذيرش سرمايه‌گذارى خارجى را هم شامل مىشود.» «وى Trade و Business را به ترتيب معادل مفاهيم بازرگانى و تجارت مورد نظر خود دانست.
او همچنين به همراه آقاى موسوى زنجانى و عبدالرحمن حيدرى، از پيشنهاد گسترش قيود سه‌گانه ذيل اصل 44 به فعاليت هر سه بخش اقتصادى حمايت كرد.
آقاى ربانى املشى به عنوان اصلىترين مدافع قيود و شروط ذيل اصل 44 و لزوم محدوديت آنها به فعاليت بخش خصوصى، پس از آن كه با پيشنهاد مخالف برخى نمايندگان در اين باره مواجه شد، شايد براى مستحكم نمودن موضع خود خواستار افزودن قيد چهارم بر فعاليت بخش خصوصى شد. قيد چهارم فعاليت بخش خصوصى به اين شرح بود:
«و به نظام عدل اسلامى زيان وارد نياورد» چرا كه به اعتقاد آقاى ربانى املشى، اگر فعاليت بخش خصوصى، نظام اقتصادى اسلام را - آن گونه كه اسلام مىخواهد - برهم بزند، حكومت جلويش را مىگيرد. در ادامه آقاى پرورش نيز افزودن قيد «استقلال كشور را هم به خطر نياندازد» را براى فعاليت بخش خصوصى پيشنهاد كرد.
بعد از سخنان آقاى ربانى املشى، آقاى اشراقى با بيان اينكه «من خيال نمىكردم اين اصل اسلامى (مالكيت خصوصى) اينقدر مورد نقض و ابرام آقايان واقع بشود»، پيشاپيش به تفكر مدافعان محدوديت مالكيت خصوصى حمله بسيار شديدى از ناحيه آنچه حفظ اصالتهاى اسلامى مىدانست، انجام داد. وى گفت «نابسامانى‌هايى كه در جامعه هست، مربوط به عدم اجراى قوانين اسلام است نه وجود مالكيت خصوصى.»
او با بيان اينكه «آقايانى كه فقه اسلام را مىشناسند، مىدانند كه مالكيت در اسلام محدود نيست و انسان مىتواند روزى پانزده تومان، هزار تومان يا يك ميليون تومان دخل كند» اعتراض برخى نمايندگان را برانگيخت.
آقاى محمد خامنهاى پرسيد «شما سخنگوى اسلام هستيد و آقايان مطلع نيستند؟» و هاشمى‌نژاد گفت« محدود است برادر!» و ربانى املشى خطاب به نايب رييس گفت «قرار نبود درباره تاريخچه اقتصاد اسلام و مالكيت بحث شود.»
پس از آن كه جلسه به خاطر سخنان آقاى اشراقى متشنج شد، رييس كوشيد با هدايت مذاكرات مجلس و به پيش كشيدن موضوع راىگيرى، بحثها را خاتمه دهد.
دكتر بهشتى در ابتدا پيشنهاد كرد همان متن فشرده كه در انتهاى جلسه پنجاه و پنجم قرائت شده بود، دوباره خوانده شود كه با 33راى موافق از مجموع 57راى رد شد.
پس از رد اين پيشنهاد دكتر بهشتى، وى كوشيد تا بندهاى سه‌گانه اصل 44 را به رغم مخالفت برخى نمايندگان از جمله آقايان سبحانى و قريشي، به طور جداگانه به‌راى بگذارد.
بند اول مربوط به بخش دولتى به همان صورت اوليه و دربردارنده ديدگاه‌هاى طيف آقاى ربانى املشى، ابتدا 37راى موافق و در راىگيرى مجدد پس از توضيحات ديگر بهشتى، 47راى موافق از مجموع 57راى نمايندگان را به خود جلب كرد كه 2راى از حد نصاب قانونى لازم كمتر بود. تصويب بند دوم مربوط به بخش تعاونى با سى و شش راى، متوقف شد و متن اوليه بند سوم مربوط به محدوده فعاليت بخش خصوصى و قيود و شروط سه‌گانه فعاليت اين بخش، كه به طور جداگانه راىگيرى شد هر كدام فقط سى و پنج‌راى موافق داشت و از تصويب بازماندند.
با پيشنهاد آقاى صافى گلپايگانى در راىگيرى مجدد، اين بار، «قيود و شروط سه‌گانه براى فعاليت هر سه بخش» به‌راى گذاشته شد كه باز هم با 35راى موافق از تصويب باز ماند و وزن برابر مخالفان و موافقان ذيل اصل 44 را به روشنى آشكار ساخت.
دكتر بهشتى در اين باره گفت: «بعضى از دوستان روى جملهاى (در ذيل اصل 44) كه به نظر ما ضرور ندارد، تا آنجا ايستادهاند كه رايشان در گرو (تغيير) آن است. اينجا مىتوانيم برايشان اين جمله را اضافه كنيم كه مالكيت در اين سه بخش تا جايى كه مطابق با اصول اقتصادى قانون اساسى باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود، مورد حمايت قانون جمهورى اسلامى است «اين نظر آقايان را تامين مىكند؟».
با جلب نظر مساعد آن دسته از نمايندگان كه بر پيشنهادات آقاى منتظرى اصرار مىكردند، و عليرغم اعتراض آقاى ربانى املشى مبنى‌بر اينكه «جان مطلب را كه محدوديت بخش خصوصى است، تغيير داديد»، اصل 44 به صورت نهايى تنظيم و به‌راى نهاده شد.
«نظام اقتصادى جمهورى اسلامى ايران بر پايه سه بخش: دولتى، تعاونى و خصوصى با برنامه‌ريزى منظم و صحيح استوار است:
بخش دولتى شامل كليه صنايع بزرگ و مادر، بازرگانى خارجى، معادن بزرگ، بانكدارى، بيمه، تامين نيرو، سدها و شبكه‌هاى بزرگ آبرسانى، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايى، كشتيرانى، راه و راه آهن و مانند اينها است كه به صورت مالكيت عمومى و در اختيار دولت است. بخش تعاونى شامل شركتها و موسسات تعاونى توليد و توزيع است كه در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامى تشكيل مىشود. بخشى خصوصى شامل آن قسمت از كشاورزى، دامدارى، صنعت، تجارت و خدمات مىشود كه مكمل فعاليتهاى اقتصادى دولتى و تعاونى است.
مالكيت در اين سه بخش تا جايى كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادى كشور گردد و مايه زيان جامعه نشود، مورد حمايت قانون جمهورى اسلامى است.
تفصيل ضوابط و قلمرو هر سه بخش را قانون معين مىكند.»
در جلسه پنجاه و هفتم از مجموع 57 نفر حاضران در جلسه، 57راى اخذ شد كه شامل 50راى موافق، 1راى مخالف و شش‌راى ممتنع بود و اصل 44 قانون اساسى در شرايطى به تصويب رسيد كه اختلاف نظر و ناهماهنگى موجود بين نمايندگان بدون آن كه راه‌حلى بيابد، اين بار، به متن اصل 44 منتقل شده بود و «منازعه صدر و ذيل اصل 44» را براى مدت ربع قرن رقم زد تا سرانجام در مهرماه سال 1383، مجمع تشخيص مصلحت نظام در اين باره تصميم بگيرد.