فساد اداري در ايران
چكيده
«فساد اداري» از جمله پديدههاي سازماني است كه روند توسعه كشورها را به طور چشمگيري با چالش مواجه ساخته و موجب شكلگيري مشكلات و بحرانهاي اساسي در سراسر جامعه شده است. هدف اين نوشتار تحليل جامعهشناختي پديده فساد اداري در ايران ميباشد. در اين زمينه سعي شده است علل و عوامل مؤثر در شكلگيري و گسترش فساد اداري، رابطه نظام اقتصادي اجتماعي و سياسي با فساد اداري، پيامدهاي وجود و استمرار فساد اداري و سرانجام ارائه راهكارهاي مناسب براي مقابله با اين پديده مورد بررسي و مداقه علمي واقع شود.
روش تحقيق به كار گرفته شده در نوشتار روش اسنادي است كه بر اساس مطالعه و بررسي كتب و آثار موجود مسئله حاضر مورد تبيين واقع شده است. نتايج به دست آمده نشان ميدهد كه فساد معلول عوامل متعدد و گستردهاي است، به گونهاي كه عوامل فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي، سياسي و اداري از جمله عوامل مهم اين پديده تشخيص داده شدند. همچنين تأكيد بر رويههاي پيشگيرانه به جاي تنبيه و مجازات متخلفان، دنبال كردن منظم و نظاممند برنامههاي مبارزه با فساد اداري، تأكيد بر فرهنگ سازماني و تقويت آن به عنوان بخشي از فرهنگ عمومي جامعه و سرانجام پرداختن به مسائل سازمان، ساختار اداري و تحليل آن بر اساس رويكرد جامعهشناختي به منظور كاهش فساد اداري به عنوان راهحلهاي اساسي پيشنهاد شدهاند.
كليدواژهها: فساد اداري، فرهنگ سازماني، رويكرد جامعهشناختي.
مقدّمه
مطالعه تاريخ تمدنهاي باستان، بيانگر اين است كه فساد در جوامع بشري قدمتي به اندازه تمدن داشته و اكنون نيز يكي از مسائل مهم و اساسي در ميان كشورهاي جهان ميباشد. فساد نابسامانيهاي بسياري براي جوامع بشري به دنبال داشته و جنگهاي پيدر پي، خشونتها و قيام عليه تمدنهاي حاكم، از بين رفتن سازمانها و در هم ريختن جوامع، هميشه ناشي از فساد بوده است. در مجموع، فساد در كنار ساير عوامل، از عوامل مهم فروپاشي تمدنها بوده است، به گونهاي كه ابنخلدون در رابطه با عوامل ظهور و سقوط تمدنها معتقد است: عامل اصلي فروپاشي و زوال حكومتها اسراف، تبذير و فساد در دستگاه حكومتي از جانب دولتمردان و حاكمان ميباشد. 2 در طي قرون و اعصار، همواره رابطه معكوسي بين استفاده درست و بجا از قدرت و قلمرو گسترش فساد وجود داشته است. زماني كه از قدرت به طور مطلوب استفاده ميشد، ميزان فساد كاهش مييافته است. موضوع فساد در تمام زمانها، گريبانگير دولتها و دغدغه فكري بسياري از انديشمندان و متفكران سياسي بوده است؛ دانته 3 در قرن چهاردهم، در كتاب كمديالهي خود به مسئله فساد توجه كرده و آن را از نظر درجهبندي در اعماق جهنم قرار ميدهد. به عقيده ماكياولي 4 فساد جرياني است كه طي آن، موازيناخلاقي افرادْ سست و فضيلت و تقواي آنان از بين ميرود و از آنرو كه افراد ضعيف و عاري از تقوا و پرهيزگاري، بيشتر در معرض فساد قرار ميگيرند، بايد با كنترل اين افراد، هدايت رهبران
فكري و با كمك دستگاههاي ناظر از بروز اين مشكل جلوگيري كرد. 5
فساد اداري از جمله پديدههاي سازماني است كه روند توسعه كشورها را به طور چشمگير با مشكل روبهرو ميسازد و موجب شكلگيري مشكلات و بحرانهاي اساسي در سراسر جامعه ميشود. بر اساس آمار منتشره از سوي سازمان جهاني شفافيت 6 در سال 2007 ايران از ميان 133 كشوردر رتبه 79 از نظر فساد اداري قرار گرفته است، به گونهاي كه اگر آن را در طيفي به مقياس 1 تا 10 در نظر بگيريم ميزان آن در حدود 7/3 خواهد بود 7 كه اين امر بيانگر ميزان بالاي فساد در جامعه ايران در حال حاضر است. بر همين اساس، پرداختن به تبيين و چرايي اين مسئله و ارائه راهكارهاي مناسب براي برونرفت از اين معضل اساسي از اهميتوضرورت اساسي برخوردار است.
هدف اصلي اين نوشتار، تحليل جامعهشناختي پديده فساد اداري در ايران ميباشد. علاوه بر اين هدف كلي، ريشهيابي و تشخيص علل و عوامل مؤثر در شكلگيري و گسترش فساد اداري، رابطه نظام اقتصادي ـ اجتماعي و سياسي با فساد اداري، پيامدهاي وجود و استمرار فساد اداري و سرانجام ارائه راهكارهاي مناسب براي مقابله با اين پديده از اهداف جزئي اين نوشتار به شمار ميآيند.
تعريف فساد اداري
ريشه فساد از فعل لاتين «Rumpere» به معناي شكستن است. بنابراين، در فساد چيزي ميشكند يا نقض ميشود. 8 فساد در فرهنگ وبستر (Webster) به عنوان پاداشي نامشروع كه براي وادار كردن فرد به تخلف از وظيفه تخصيص داده شده آمده است. گونار ميردال 9 فساد را در معناي وسيعتري مورد مطالعهقرار ميدهد. به نظر وي، فساد به تمام شكلهاي گوناگون انحراف يا اعمال قدرت شخصي و استفاده نامشروع از مقام و موقعيت شغلي قابل اطلاق است. 10
در گذشته فساد اداري را ناشي از حرص سيريناپذير انسان ميدانستند. براي مثال، فيلسوفان اسكولاستيك سدههاي ميانه درباره فساد اداري اينگونه ميانديشيدند. فيلسوفان دوره روشنگري ـ جنبش فلسفي قرن هجدهم كه ويژگي بارز آن عقلگرايي بود و نظريهپردازان دولت دموكراتيك در قرن نوزدهم تعريف دقيقتري از فساد اداري ارائه كردند: «سوءاستفاده مقام اداري از وجوه عمومي به منظور افزايش درآمدش به طور غيرقانوني.» 11
نظريه فلاسفه اسكولاستيك كه فساد اداري را ناشي از حرص سيريناپذير انسان ميداند، ناقص و نارساست؛ چراكه تأثير شرايط نهادي مختلف را بر فساد اداري ناديده ميگيرد و آن را امري فطري ميپندارد. نظريه فيلسوفان دوره روشنگري گرچه دقيقتر است، اما هنوز محدود است؛ زيرا فساد اداري را تنها در شكل غيرقانوني آن در نظر گرفته و به شكلهاي «قانوني» فساد اداري توجه نكرده است. 12 برخي پژوهشگران امروزي فساد اداري را «سوء استفاده از قدرت دولتي به خاطر نفع شخصي» 13 تعريف كردهاند. در كل ميتوان گفت:«فساد اداري عبارت است از مجموعه طرحها، تصميمات، كارها، برخوردها و روابطي كه در محيط اداره برخلاف خطمشي عمومي كشور و قوانين حاكم بر جريان امور اداري و اهداف و منافع جامعه به وقوع ميپيوندد و موجب تباهي منافع عمومي و مسخ و بيهودگي اداره ميشود.» 14 آنچه در تمامي اين تعاريف مشترك است نوعي هنجارشكني و تخطي از هنجارهاي اخلاقي و قانوني در عملكرد اداري و سازماني است و از اينروست كه فساد اداري و تعريف آن تابعي از هنجارهاي مورد قبول در هر جامعه و فرهنگ آن ميشود.
انواع فساد
محققان فساد را به انواع گوناگوني تقسيمبندي كردهاند؛ از جمله:
الف. فساد خرد: به اخذ رشوههاي اندك از جانب كاركنان دولت براي رفع مشكلات اشاره دارد. همچنين زماني كه در موارد استثنايي از جانب كارمندي درخواست رشوه ميشود، اما اين كار به شكل سازمانيافته انجام نميشود، «فساد فردي» صورت گرفته است.
ب. فساد سازمانيافته: زماني كه بقاي نظامها به وجود فساد بستگي پيدا ميكند و در اين حالت، سازمانها، مقرّرات و هنجارهاي رفتاري با فساد تطبيق پيدا ميكند.
ج. فساد بزرگ: هنگامي كه مسئولان سطح بالاي دولتي و سياستمداران در قراردادها و طرحهاي بزرگ كه جنبه ملّي دارند اعمال نظر ميكنند و سودهاي كلان به دست ميآورند. 15
هيدن همير محقق علوم سياسي فساد اداري را به سه گونه تقسيم ميكند:
1. فساد اداري سياه: كاري كه از نظر دولت و مردم منفور است؛ مانند دريافت رشوه.
2. فساد اداري خاكستري: كاري كه از نظر دولت منفور است، اما جامعه ممكن است نسبت به آن بيتفاوت باشد؛ مانند كوتاهي كارمند در اجراي قوانيني كه در بين مردم از محبوبيت چنداني برخوردار نيست.
3. فساد اداري سفيد: كاري كه ظاهرا مخالف قانون است، اما اجراي آن از نظر دولت و مردم زياد با اهميت نيست؛ مانند كمك يك كارمند به يك ارباب رجوع كه توانايي جسمي كافي براي ماندن در صف براي گرفتن كالا را ندارد. 16
زمينههاي تاريخي فساد اداري
نگاهي به ويژگيهاي ساختار اداري سنتي و محيط اجتماعي و سياسي تاريخ معاصر ايران نشانگر مفاسد اداري بسياري بوده است. حكومتهاي فاسد و مستبد با سوءاستفادههاي مالي هر آنچه خواستند با ملت ايران كردند. مقام و مسئوليت، ثروت كلاني به همراه داشت و بسياري از افراد با دادن رشوه، به مقامهاي دولتي و حكومتي دست مييافتند و بدين ترتيب، مسير فساد و بهرهبرداريهاي انتفاعي را در جهت منافع شخصي پيمودند. برخي از ويژگيهاي ساختار اداري در مرحله نخست پيدايش و توسعه بوروكراسي مدرن ايران عبارتند از:
ـ وجود نظام خريد و فروش مشاغل و مقامات رسمي؛
ـ به مقاطعه دادن سازمانهاي اداري در مقابل استفاده از درآمد آنها؛
ـ به مقاطعه دادن عايدي اراضي كشاورزي دولتي يا درآمدهاي مالياتي آنها (و مالياتها ـ به طور كلي ـ كه پس از وصول آنها سهم معيني به مركز فرستاده ميشد و بقيه متعلق به مقام اداري بود) به جاي پرداخت حقوق رسمي و منظم به مقامات اداري؛
ـ جدا نبودن منابع مالي اداري و شخصي؛
ـ فقدان يك نظام منظم پرداخت حقوق و پاداش در بوروكراسي دولتي و به تعويق افتادن حقوق كارمندان بوروكراسي دولتي، افراد لشكري و پليس در بسياري موارد، حتي به مدت يك سال و يا بيشتر. 17
در چنين شرايطي بيشتر احتمال دارد كه مقام اداري مانند يك سوداگر رفتار كند. در اين ساختار سنتي مقام اداري شغل خود را به عنوان يك منبع درآمد انحصاري كه از طريق خريد يا به كمك نوعي رابطه سياسي، خويشاوندي و يا شخصي به دست آورده است در نظر ميگرفت و بنابراين، سعي ميكرد در مدتي كه اين انحصار را در اختيار دارد حداكثر بهرهبرداري را از آن به عمل آورد.
در آن دوران به دليل افزايش هزينههاي دربار يا در مواقع قحطي و خشكسالي و يا براي پرداخت غرامتها و قرضهاي خارجي، خريد و فروش مشاغل و مقامات اداري به يك منبع مهم درآمدهاي فوري و ضروري دولت تبديل شد. در بعضي مواقع اين كار آنچنان توسعه يافت كه مقامات را زود به زود، حتي سالي يك يا دوبار، عوض ميكردند و مشاغل آنان را به افراد ديگري ميدادند تا پول بيشتري به دست آورند. 18 اينگونه شيوههاي استفاده از مشاغل و منابع درآمد بوروكراسي موجب ميشد افرادي كه شغلي به دست ميآوردند سعي كنند در كوتاهترين زمان با استفاده از اين موقعيت، اصل مبلغي را كه پرداخته بودند به علاوه منافع آن به دست آورند.
آنچه مسلم است اين است كه فساد اداري ويژگي نظامهاي استبدادي سنتي نيست و در بيشتر نظامهاي اقتدارگرا و ديكتاتوري و حتي در بعضي دموكراسيهاي صنعتي يافت ميشود. با وجود اين، شكلهاي اداري، عمق و دامنه آن و مجاري و فنوني كه از طريق آنها اعمال ميشود تابع ويژگيهاي اساسي نظام سياسي است. 19 از اينرو، ميتوان فساد اداري را در اغلب حكومتها و دورههاي تاريخي اين كشور مشاهده نمود كه در اينجا سعي ميشود پديده فساد اداري در دورانهاي مختلف تاريخ معاصر ايران مورد بررسي و مطالعه علمي واقع شود.
فساد اداري در عصر قاجار
ايران چه در عصر قاجار و چه قبل از آن ضربههاي بسياري از فساد مالي و عواقب آن مانند فقر و تبعيض خورده است. قراردادهاي تركمانچاي، گلستان، تالبوت، دارسي و تشكيلات فراماسونري، كاپيتولاسيون و انقلاب سفيد، همه به نوعي باج دادن به بيگانگان و سوءاستفادههاي مالي توسط ايادي داخلي و خارجي بوده است كه گوشههايي از فساد مالي و اداري را نشان ميدهد. سلاطين قاجار جملگي مرتكب اعمال فاسدآلودي بودند كه هر يك به نوعي پرده از چهره فاسد آنان برميداشت. در تاريخ آمده كه آقا محمّدخان قاجار براي به دست آوردن جواهرات نادري دست به جنايتهاي بسياري در خراسان زد؛ از جمله اينكه حاكم خراسان را در فجيعترين شكل به قتل رساند. 20 دستاندازي به بيتالمال، باجگيري و نيز سوءاستفادههاي مالي به وفور وجود داشت. بيشتر مأموران دولتي حاضر به گرفتن رشوه بودند و حاكمان محلي نيز به اين امر مبادرت داشته و به ثروتاندوزي مشغول بودند. آنها در نخستين فرصت، مبالغي را كه براي خريد مقام خود پرداخته بودند از مردم طلب ميكردند. 21 در اين دوران برخي افراد با پرداخت رشوه، به القاب خاصي منتسب ميشدند كه هرگز شايسته آن نبودند. اين القاب حتي به اشخاص غيرمميز نيز داده ميشد. 22
فساد اداري در دوره پهلوي
الف. پهلوي اول
با ايجاد دگرگونيهاي اساسي در ساختار جامعه و دولت، همراه با گسترش روابط سرمايهداري و ايجاد ارتش مدرن، براي نخستين بار بوروكراسي مدرن و دولت مدرن در جامعه ايران در اين دوره استقرار يافت كه جامعه ايران را در مقايسه با جامعه سنتي و عقبمانده اواخر دوره قاجار بكلي دگرگون ساخت.
در دوره رضا شاه در مقايسه با دوره قاجار فساد اداري تا حدي محدود گرديد. اغلب پژوهشگران محدود بودن فساد اداري را در اين دوره ناشي از سه عامل دانستهاند: 1. فقير بودن جامعه ايران به علت نبودن درآمدهاي خاص از جمله عدم وجود درآمدهاي نفتي؛ 2. ايجاد دولت مدرن؛ زيرا دولت در آن دوره بر اساس الگوي مدرن اروپايي بازسازي شده بود و كمتر پذيراي فساد و نارساييهاي موجود بود؛ 3. نگرش شخص رضا خان نسبت به فساد اداري؛ زيرا وي بر خلاف پسرش، در زمينه فساد اداري بسيار سختگير بود و كمتر فساد اداري را تحمل ميكرد. 23 با وجود اين، فساد اداري بكلي از ميان نرفت و در سلسله مراتب پايين بوروكراسي اداري و نظامي نيز وجود داشت و رضا خان پس از كنارهگيري متهم شد كه ثروت بسياري به دست آورده و بسياري از مالكان را با وسايل گوناگون مجبور كرده كه زمينهاي مرغوب كشاورزي را به او واگذار كنند. 24
پهلوي دوم
در دوره دوم پهلوي فساد اداري به ويژه در شكلهاي اختلاس و رشوهخواري افزايش يافت. بين سالهاي 1332 تا 1342 افزايش درآمدهاي نفتي، كمكهاي خارجي و رشد ديكتاتوري فساد اداري را گستردهتر و شديدتر كرد. در اين دوران بنياد پهلوي زير پوشش امور خيريه رسما فساد اداري را در سطح گستردهاي رواج داد و به يك مجراي مطمئن و نهاديشده براي افزايش ثروت و منابع مالي خاندان پهلوي مبدل گرديد. 25 رشوهخواري، تصرف اموال و املاك عمومي، قاچاق مواد مخدّر، قمار و عياشي تنها گوشهاي از ويژگيهاي خاندان فاسد پهلوي دوم است. سوء استفادههاي مالي، رشوهخواري و فساد مالي در معاملات داخلي و خارجي فراوان بود، به گونهاي كه در طول تاريخ 2500 ساله پادشاهي سابقه نداشت. اين مسئله تنها مشكل موجود نبود، بلكه اعضاي خانواده سلطنتي كه از اين راهها ثروت كلاني به دست آورده بودند، به فساد اخلاقي مبتلا شدند، قماربازي، عياشي و قاچاق مواد مخدّر از كارهاي معمول آنها بود. نمونههاي بسياري از ارتكاب اعمال فاسد توسط خاندان پهلوي وجود دارد. براي مثال، روزنامه كيهان در شهريور و مهرماه سال 1376 طي سلسله مقالاتي با عنوان «دزدان با چراغ» به آنها اشاره كرده است و خاطرات موجود و كتابهاي نوشته شده در اين زمنيه توسط نويسندگان داخلي و خارجي نيز بر اين موضوع تأكيد دارند. بنابراين، وقتي شاه و خاندان پهلوي در فساد مالي غوطهور هستند، ميتوان وضع دولتهاي وابسته را در آن دوران حدس زد و اگر تلاشي براي مبارزه با فساد صورت گرفته، به يقين ادعايي دروغ بوده كه راه به جايي نميبرد. 26 در كل، ميتوان گفت: اهدف و انگيزههاي دولتهاي سابق ـ در واقع ـ برداشت درآمدها و ثروتهاي جامعه بود نه انجام خدمات عمومي يا توسعه اقتصادي كه هدف دولتهاي امروزي است. به همين دليل است كه دامنه گستردگي و پراكندگي اين پديده شوم از حكومتي به حكومتي ديگر سرايت كرده و هرگونه مبارزه و برنامهريزي براي از بين بردن آثار و پيامدهاي آن با شكست و عدم موفقيت همراه بوده است.
علل و عوامل شكلگيري فساد اداري
دلايل گوناگوني را براي فساد اداري در جوامع مختلف بر شمردهاند. بررسيهاي صورت گرفته بر روي پديده فساد اداري حكايت از پيچيده بودن و گسترده بودن عوامل مؤثر در شكلگيري اين پديده دارد. فقر اقتصادي و نابسامانيهاي درآمدي كاركنان سازمانها، فقر فرهنگي و عدم وجود باورهاي استوار اخلاقي و نبود مقرّرات و قوانين بازدارنده و نظامهاي كنترلي مؤثر از زمره دلايل اصلي بروز فساد اداري بوده است. به طور كلي، ميتوان عوامل اصلي شكلگيري اين پديده را به دو دسته كلي (1) علل اصلي (ريشهها) و (2) عوامل تسهيلكننده تقسيمبندي نمود. در رابطه با علل اصلي يا ريشهها ميتوان به ريشههاي فرهنگي - اجتماعي و ريشههاي اقتصادي اشاره كرد.
1. ريشههاي فرهنگي و اجتماعي
مهمترين عامل بروز فساد اداري ريشههاي فرهنگي و عقيدتي است، به گونهاي كه اگر ارزشها، هنجارها، عقايد و باورهاي حاكم بر افراد اجتماع متكي بر ارزشهاي ماديگرايانه، فردگرايانه و مصرفگرايانه باشد و ساختارهاي اجتماعي از انسجام و كاركردهاي لازم برخوردار نباشند، ناكارآمدي و ضعف نظام فرهنگي و اجتماعي را به دنبال داشته و پيامد آن، شكلگيري فساد در همه سطوح و لايههاي اجتماع خواهد بود.
2. ريشههاي اقتصادي
ركود اقتصادي، كاهش درآمدها، بيعدالتي، ماديگرايي، بيثباتي اقتصادي، تورّم افسار گسيخته، عدم تناسب دخل و خرج ناشي از عدم عدالت اقتصادي، كاهش قدرت خريد مردم و توزيع نامناسب درآمدها در جامعه، از عوامل مهم اقتصادي است كه زمينههاي بروز سوءاستفادههاي مالي و تخلفات اداري را فراهم ميسازد.
عوامل تسهيلكننده كه عمدتا عوامل سياسي و عوامل اداري هستند به شرح زير ميباشند:
1. عوامل سياسي: عدم استقلال كامل قوّه قضائيه، نفوذ قوّه مجريه بر آن و بر دستگاههاي نظارتي و بازرسي، فشار گروههاي ذينفوذ در داخل و خارج سازمان، فساد سياستمداران عاليرتبه، جوسازي و غوغاسالاري، توصيه براي در امان ماندن مديران متخلف از مجازات، و سرانجام، عدم آگاهي مردم از حقوق سياسي خود در برابر قانون از عوامل سياسي تسهيلكننده تخلفات است.
2. عوامل اداري: تشكيلات و ساختار اداري غيركارآمد، حجيم و نامتناسب با اهداف و وظايف، پيچيدگي قوانين، مقرّرات و تعدد بخشنامهها و دستورالعملهاي اداري، مديران غير مؤثر، فقدان نظام شايستهسالاري، وجود تبعيضات در زمينههاي استخدام، انتصاب و ارتقاي افراد، نارسايي در نظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبيه و به ويژه نظام نظارت و ارزشيابي، ترجيح اهداف گروهي به اهداف سازمان و مانند آن، از عوامل اداري تسهيلكننده تخلفات ميباشند.
ريشهها و عوامل ياد شده، موجب ايجاد عارضههايي در نظام اداري ميگردد كه به اشكال گوناگون جلوهگر ميشود؛ از جمله: كاهش رضايت شغلي، كاهش انگيزش كاركنان، جمود شخصيت، روحيه محافظهكاري و سرخوردگي در بين كاركنان، كاهش خلّاقيت و نوآوري، كاهش سرعت در انجام امور، تمركز غيرمنطقي بر انضباط اداري، رقابت ناسالم، و ايجاد جو بدبيني و بياعتمادي در سازمان. علل و عوامل مذكور همراه عوارض آنها موجبات تخلفات اداري را فراهم ميسازند كه در نهايت منجر به فساد اداري ميشود. 27 با توجه به مباحث مزبور، ميتوان عوامل مؤثر بر فساد اداري را در شكل ذيل خلاصه كرد:
پيامدهاي وجود و استمرار فساد اداري
همانگونه كه فساد معلول عوامل متعدد و گستردهاي است، آثار و نتايج ناشي از آن در جامعه نيز بسيار پراكنده است. فساد همچون غدهاي سرطاني است كه آسيبهاي بسياري را بر جامعه و كشور وارد ميسازد. فساد، مانع ثبات سياسي ـ اقتصادي و پيوستگي اجتماعي و نيز توسعه اقتصادي كشور (از طريق تخريب رقابت سالم در بازار) ميشود. 28 وجود فساد و استمرار آن موجب كاهش اعتبار اجتماعي و حيثيت نظام اداري، از دست رفتن اعتماد و احترام مردم نسبت به نهادهاي حكومتي و دستگاههاي اداري و همچنين منجر به ايجاد و افزايش بيگانگي و فاصله بين حكومتگران و توده مردم ميشود. تدوام پديده فساد در جامعه باعث سود بردن بخشهاي ثروتمندتر از آن ميگردد كه نتيجه آن، بر دوش كشيدن ضرر و زيان اين پديده توسط اقشار فقيرتر و ضعيف جامعه ميباشد. 29 علاوه بر اين، به وجود آمدن ريسك تخلف در سازمان، آسيب رساندن به فرايند توسعه منابع انساني، كمرنگ شدن كنترلهاي دروني و تشديد كنترلهاي بيروني در سازمان، كمرنگ شدن فضايل اخلاقي و ايجاد ارزشهاي منفي در سازمان، تقدم منافع فردي بر منافع جمعي، و كاهش كيفيت كارها در كليه سطوح از پيامدهاي اين پديده به شمار ميروند. 30 نهايت اينكه زماني كه فساد اداري گسترش يافته و تحمل ميشود جوّ اخلاقي خاصي شكل ميگيرد كه در آن تخلف از هنجارهاي ابتدايي اخلاقي به صورت هنجاري پذيرفته شده درميآيد. از سوي ديگر، امكان سوءاستفاده از شغل و مقام اداري «در چارچوب قانون» و به دست آوردن امتيازات و منافع خصوصي بر اساس ـ به اصطلاح ـ «قانوني» باعث ميشود كه مقامات اداري از هرگونه مجازاتي احساس مصونيت و اطمينان كرده و مطمئن شوند كه داشتن پول و ارتباطات با گروههاي متنفذ آنها را از احتمال گرفتاري و مجازات به وسيله قانون نجات خواهد داد. پيامدها و تبعات ناشي از اين احساس مصونيت، كاهش احترام به قانون اساسي، كاهش فرصتهاي سالم پيشرفت براي افراد، مؤسسات و سازمانها و سرانجام رشد سير قهقرايي جامعه و خنثاكردن و توقف حركت توسعه و پيشرفت چرخهاي جامعه خواهد بود.
تأكيد بر فرهنگ سازماني به عنوان راه حل مسئله
عوامل و زمينههاي گوناگوني وجود دارند كه ميتوانند موجبات پيدايش، گسترش و ترويج فساد اداري به صورت بالقوّه و بالفعل را فراهم سازند. بر مبناي اين عوامل و زمينهها ميتوان راههايي را شناسايي كرد كه اثر بيشتري در كاهش و حذف پديده فساد اداري در سازمان دارند. اگر سازمان را به صورت يك نظام در نظر بگيريم، اين نظام از خرده نظامهاي گوناگوني تشكيل شده است كه يكي از مهمترين آنها «خرده نظام منابع انساني» است. بر همين اساس، در مبارزه با پديده فساد اداري، تمركز بر روي عواملي كه مستقيما به بعد منابع انساني سازمان مربوط ميشود، ميتواند تأثير بيشتري در كاهش يا حذف فساد اداري در سازمان داشته باشد، هرچند كه عوامل سازماني ديگري همچون شفافيت قوانين اداري و... در اين زمينه مؤثرند. تأكيد بر آموزهها و باورهاي ديني و مذهبي، تقويت ارزشهاي اخلاقي و انساني اهميت قائل شدن براي كرامت انساني و بارور ساختن فرهنگ سازماني به دليل ماهيت اثرگذاري قوي كه ميتواند بر رفتار و عملكرد اعضاي سازمان داشته باشد، نقش مهمي در كنترل دروني رفتارهاي كاركنان و پيشگيري از بروز فساد اداري دارد. به دليل پيوند نزديك فرهنگ سازماني با فرهنگ عمومي و فرهنگ ديني، فرهنگ سازماني عامل مهمي در شكلدهي به رفتار سازماني به شمار ميرود و از نقش مهمي در پديد آوردن دگرگوني در رفتارهاي نامطلوب و ايجاد ثبات در رفتارهاي مورد نظر سازمان برخوردار است. بايد با حاكميت فرهنگ ديني بر سازمانها و بهرهگيري سازمانها از ارزشها و هنجارهاي ديني، زمينه حل معضلات موجود را فراهم ساخت. فرهنگ سازماني در قالب مجموعهاي از باورها و ارزشهاي مشترك كه بر رفتار و انديشههاي اعضا و سازمان اثر ميگذارد، ميتواند به عنوان سرچشمهاي براي دستيابي به محيط سالم اداري و يا فضايي كه ترويجكننده فساد اداري است به شمار آيد.
فرهنگ سازماني مجموعه مفروضات، باورها و ارزشهاي مشترك اعضاي سازمان است كه الگوي رفتار سازماني را مشخص و سازمان را از سازمانهاي ديگر متمايز ميسازد. در واقع، فرهنگ سازماني ادراك و استنباط مشترك و كلي اعضاي سازمان از آن است. نقش فرهنگ براي جامعه يا سازمان در حكم شخصيت براي فرد است 31 ومنبع اصلي فرهنگسازي در سازمان بنيانگذاران آن هستند. 32 يك فرهنگ قوي سازماني موجبميشود كه تداوم رويه در رفتار تشديد شود. بر اساس چنين مفهومي، ميتوان چنين برداشت كرد كه يك فرهنگ قوي ميتواند جايگزين قوانين و مقرّرات رسمي سازمان شود. پس مديريت بايد كمتر نگران قوانين و مقرّرات رسمي باشد تا بتواند بدان وسيله رفتار فرد را تعيين (كنترل) كند. 33
فرهنگ سازماني داراي كاركردها، وظايف و يا نقشهاي متفاوتي است كه در ذيل به طور خلاصه به آنها اشاره ميشود:
ـ هويتبخشي (فراهم كردن منبعي براي تعيين هويت) يا كنترل رفتار؛
ـ برقراري ثبات در شيوههاي انگيزش (استحكام در تشويقها)؛
ـ فرهنگ سازماني، تعيينكننده مرز سازماني است، يعني سازمانها را از هم تفكيك ميكند، به گونهاي كه به وجود آورنده نوعي احساس هويت در وجود اعضاي سازمان ميباشد.
ـ فرهنگ سازماني باعث ميشود كه در افراد نوعي تعهد نسبت به چيزي به وجود آيد كه آن چيز بيش از منابع شخصي فرد است.
ـ رفتار فرد با فرهنگ سازماني موجب ميشود كه فرد بتواند به عنوان عضوي از سازمان درآيد.
ـ فرهنگ سازماني موجب ثبات و پايداري نظام اجتماعي ميشود.
ـ فرهنگ از نظر اجتماعي همچون چسبي به حساب ميآيد كه ميتواند از طريق ارائه استانداردهاي مناسب (در رابطه با آنچه بايد اعضاي سازمان بگويند يا انجام دهند)، اجزاي سازمان را به هم متصل كند؛
ـ فرهنگ به عنوان يك عامل كنترل به حساب ميآيد كه موجب به وجود آمدن يا شكل دادن به نگرشها در رفتار كاركنان ميشود. 34
همانگونه كه مشخص است، فرهنگ سازماني از طريق كاركردهاي اساسي كه از آن برخوردار است، با تأثير بر كاركنان، ميتواند از قابليت بالايي براي پيشگيري از بروز فساد اداري برخوردار باشد. تأثير فرهنگ سازماني بر كاركنان به حدي است كه آن را منشأ شكلگيري سازمان غيررسمي دانستهاند. فرهنگ سازماني ميتواند به عنوان مرجعي براي احساس هويت كاركنان محسوب شود، به گونهاي كه آنان شخصيت خود را وابسته به فرهنگ سازماني دانسته و از آن كسب اعتبار كنند. اگر سازمان از فرهنگ مطلوبي برخوردار باشد، اين ذهنيت را در كاركنان ايجاد ميكند كه آنان، افرادي ارزشمند هستند؛ بر اين اساس، احتمال بروز رفتارهاي نامطلوب در كاركنان نيز كاهش مييابد.
كاركرد ديگري كه فرهنگ سازماني قادر به ارائه آن است، اين است كه ميتواند رفتار كاركنان را در جهتهاي خاصي ـ متناسب با محتواي فرهنگ سازماني ـ هدايت كند. فرهنگ سازماني با ارائه الگوهاي رفتاري به كاركنان، رفتار آنان را جهت ميدهد و همچنين از طريق تثبيت شيوههاي انگيزش و معرفي برانگيزندههاي مثبت به كاركنان، موجب ميشود كه آنها در جهت اهداف سازمان گام بردارند. از اين راه كاركنان علاقه و توجه كمتري به رفتارهاي خلاف قاعدههاي سازمان از خود نشان ميدهند. با توجه به مباحث مزبور، ميتوان اثر فرهنگ سازماني بر كاهش فساد اداري و كاركردهاي متناسب آن را در شكل ذيل خلاصه كرد:
نقش فرهنگ سازماني در جلوگيري از فساد اداري 35
بحث و نتيجهگيري
فساد اداري، پديدهاي است كه در دنياي امروز به ويژه در كشورهاي در حال توسعه، به عنوان يكي از مهمترين عوامل در سر راه پيشرفت جامعه، مطرح شده است و اين پديده توانسته صدمات جبرانناپذيري را بر روي سرعت حركت چرخ توسعه جامعه ايجاد كند. تأثير عوامل گوناگون در شكلگيري فساد، به آن ماهيت پيچيدهاي داده است كه در نتيجه آن، بسياري از برنامههاي طراحي شده دولتها براي مبارزه با فساد به شكست انجاميده
است. بنابراين، از گذشته تا امروز با وجود برنامههاي اصلاحات اداري و قوانيني كه براي مبارزه با فساد اداري يا تعديل آن وضع شده است. مسئله فساد اداري حل نگرديده و ريشه آن كنده نشده است. سؤالي كه در اينجا مطرح ميشود اين است كه چرا چنين است؟ بيگمان، علت آن كمبود قوانين نيست؛ زيرا ميدانيم كه بخصوص در زمينه امور مالي براي جلوگيري از حيف و ميل درآمدها و منابع مالي دولت، قوانين و مقرّرات و روشهاي نظارت و كنترل چندان مفصل است كه اغلب دست و پا گير بوده و باعث كندي اجراي برنامهها و هدفهاي سازمانها ميشود. اما با وجود اين، فساد اداري و سوء استفاده از منابع مالي عمومي همچنان يكي از مسائل مهم سازمانهاي اداري ماست. بنابراين، بايد علت اصلي استمرار فساد اداري را در عوامل ديگري جستوجو كرد. عوامل فرهنگي ـ اجتماعي، اقتصادي، سياسي و اداري از جمله عوامل مهم اين پديده به شمار ميروند.
اگرچه جامعه ايران، جامعهاي توأم با گرايشهاي مذهبي و ملي است كه همه آنها فساد را پديدهاي زشت دانسته و همواره بر مبارزه با آن تأكيد كردهاند، با اين حال، شاهد اين هستيم كه شيوع فساد در جامعه مسير بسياري از پيشرفتهاي اجتماعي و ملي را بسته و هزينههاي هنگفتي را بر دوش كشور و در نهايت مردم گذاشته است. يكي از مهمترين اين هزينهها در سطح كلان، افزايش فاصله طبقاتي ميان طبقات اجتماعي غني و فقير است كه پيامد آن احساس عدم وجود عدالت اجتماعي در نگرشها و اذهان توده مردم است. بر اين اساس است كه اعتقاد به نظام اجتماعي (به قول دوركهايم: وجدان جمعي) كاهش مييابد و به عبارت ديگر، كنترل رواني افراد بر روي رفتار خود ـ كه نقش مهمي در آلوده شدن كاركنان به فساد اداري دارد ـ كم ميشود.
تا به امروز در ايران برنامههاي بسياري براي مبارزه با فساد طراحي شده و به اجرا در آمده است، اما در اين رابطه موفقيت اندكي حاصل گرديده است كه برخي از دلايل اصلي اين عدم موفق نبودن اين برنامهها عبارتند از: 1. مجازات نشدن سوءاستفادهكنندگان و شركتكنندگان در فساد اداري؛ 2. پولكي بودن و خودفروختگي افراد و مقامات اداري در آن بخشهايي از ساختار سياسي و اداري كه بايد ـ به اصطلاح ـ با فساد اداري مبارزه كنند؛ 3. وجود كاركرد مثبت فساد اداري براي نخبگان اداري و گروههاي متنفذ و قدرتمند اقتصادي كه در عمل به صورت نهادي براي توزيع مجدد درآمدها به سود اين نخبگان عمل ميكند. 36 4. نظاممند نبودن و عدم استمرار برنامهها و نظارت دستگاههاي دولتي و حكومتهاي مختلف در رابطه با مبارزه عليه فساد اداري؛ 5. تأكيد بر تنبيه و مجازات متخلفان به جاي تأكيد بر رويههاي پيشگيرانه از بروز فساد از جانب مسئولان ذيرربط.
بر همين اساس، ميتوان گفت: تجربه طولاني بوروكراسي جديد ايران نشان ميدهد كه اقدامات جزئي و پراكنده يا موسمي و نگريستن به بوروكراسي از ديدگاهي صرفا فني و بدون بررسي و تحليل جامعهشناختي ساختار اداري، به هيچروي راه درمان بيماري مزمن فساد اداري و ناكارآمدي بوروكراسي نخواهد بود و جز با اصلاحات اساسي مسائل فراوان موجود در نظام اداري، از جمله فساد اداري ـ كه در اينجا بررسي شد ـ حل نميشود.
براي حذف يا كاهش فساد اداري در نظام اداري و سطح جامعه، نيازمند برنامههايي اساسي و همهجانبه هستيم كه با تأثير بر فرهنگ عمومي جامعه و ابعاد آن همچون فرهنگ سازماني (به عنوان پديدهاي كه به طور مستقيم از فرهنگ جامعه تأثير ميپذيرد)، پيشگيري از بروز فساد اداري را هدف قرار دهد، به جاي آنكه از طريق طراحي رويههاي تنبيهي و پس از وقوع با آن مبارزه كند. فرهنگ سازماني از كاركردهاي گوناگوني برخوردار است و ميتواند با معرفي الگوي رفتاري مطلوب به كاركنان، رفتار آنان را كنترل كند و منجر به تثبيت شيوههاي مطلوب انگيزش رفتار كاركنان شود و در آنها نوعي تعهد و احساس مسئوليت نسبت به چيزي به وجود آيد كه آن چيز، بيش از منافع شخصي فرد است كه پيامد و نتيجه آن كاهش آثار و نشانههاي فساد در كليه سطوح جامعه ميباشد.
--------------------------------------------------------------------------------
پى نوشت ها
1 كارشناس ارشد جامعهشناسي، دانشگاه پيام نور مركز سقز. دريافت: 25/7/87 ـ پذيرش: 31/1/88.
2 ـ منصور وثوقي و علياكبر نيكخلق، مباني جامعهشناسي، ص 26.
3 . Dante.
4 . Machiavelli.
5 ـ كامران كيانيمنش، تأمّلي بر موضوع فساد اداري، www.ict.gov.ir.
6 . The Global Coalition Against Corruption.
7 ـ سازمان بازرسي كل كشور، فساد اداري، عوامل بروز و راهكارهاي پيشگيري و مقابله با آن، www. sokhangoo.net.
8 ـ كامران كيانيمنش، تأمّلي بر موضوع فساد اداري.
9 . Ginar merdall.
10 ـ محمّد عباسزادگان، فساد اداري، ص 14.
11 ـ منوچهر صبوري، جامعهشناسي سازمانها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 247.
12 ـ همان.
13 . Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government, p. 91.
14 ـ محمّد قدسي، نظام اداري لازم شرط توسعه، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 166ـ167.
15 ـ مسعود شكراللهي، ظرفيتسازي براي سلامت نظام اداري، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 72ـ73.
16 ـ جعفر رحماني، علل تخلفات اداري و شيوههاي پيشگيري از آن، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 127.
17 ـ منوچهر صبوري، جامعهشناسي سازمانها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 249.
18 ـ عبداللّه مستوفي، شرح زندگاني من، يا تاريخ اجتماعي و اداري دوره قاجاريه، ص 101.
19 ـ همايون كاتوزيان، نظام پهلوي در ايران، در نظامهاي سلطاني، ص 339.
20 ـ سيد جلالالدين مدني، تاريخ سياسي معاصر ايران، ص 23.
21 ـ ويل دورانت، تاريخ تمدن، ص 842.
22 ـ ناظمالاسلام كرماني، تاريخ بيداري ايرانيان، ص 127.
23 ـ همايون كاتوزيان، نظام پهلوي در ايران، ص 399.
24 ـ منوچهر صبوري، جامعهشناسي سازمانها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 254.
25 ـ همان، ص 254ـ256.
26 ـ حسن دادگر، فساد مالي در تاريخ معاصر ايران، www.bashgah.net.
27 ـ رضا نجاري، علل تخلفات اداري و چگونگي پيشگيري از آنها، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 95ـ96.
28 ـ محمّدمهدي محمودي، نقش فرهنگ سازماني در پيشگيري از بروز فساد اداري، www.moalemrc.com.
29 ـ منوچهر صبوري، جامعهشناسي سازمانها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 268.
30 ـ ايرج سلطاني، پيامدهاي برخاسته از تخلفات اداري در سازمانهاي صنعتي و توليدي بخش دولتي، ارتقاي سلامت نظام اداري، ص 5ـ11.
31 13. Geert Hofstede, Cultures Consequences: International Differences in Work Related Values; Beverly Hills, CA.
32 14. Edgar H. Schein, "The Role of the Founder in Creating Organizational Culture", Organizational Dynamics.
33 ـ استيفن رابينز، مديريت رفتار سازماني، ص 376ـ377.
34 ـ ر.ك. محمّدمهدي محمودي، نقش فرهنگ سازماني در پيشگيري از بروز فساد اداري.
35 ـ همان.
36 ـ منوچهر صبوري، جامعهشناسي سازمانها، بوروكراسي مدرن ايران، ص 267.
--------------------------------------------------------------------------------
••• منابع
ـ دادگر، حسن، فساد مالي در تاريخ معاصر ايران، 1382، www.bashgah.net.
ـ دورانت، ويل، تاريخ تمدن، ترجمه گروهي از نويسندگان، تهران، اسلامي، 1365، ج 6.
ـ رابينز، استيفن، مديريت رفتار سازماني، ترجمه پارسائيان و اعرابي، تهران، مؤسسه مطالعات و تحقيقات بازرگاني، 1385.
ـ رحماني، جعفر، علل تخلفات اداري و شيوههاي پيشگيري از آن، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
ـ سازمان بازرسي كل كشور، فساد اداري، عوامل بروز و راهكارهاي پيشگيري و مقابله با آن، 1386، www.sokhangoo.net.
ـ سلطاني، ايرج، پيامدهاي برخاسته از تخلفات اداري در سازمانهاي صنعتي و توليدي بخش دولتي، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
ـ شكراللهي، مسعود، ظرفيتسازي براي سلامت نظام اداري، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
ـ صبوري، منوچهر، جامعهشناسي سازمانها، بوروكراسي مدرن ايران، تهران، سخن، 1380.
ـ عبّاسزادگان، محمّد، فساد اداري، قم، دفتر پژوهشهاي فرهنگي، 1383.
ـ قدسي، محمّد، نظام اداري لازم شرط توسعه، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
ـ كاتوزيان، همايون، نظام پهلوي در ايران، در: نظامهاي سلطاني هوشنگ شهابي و خوان لينز، ترجمه منوچهر صبوري، تهران، شيرازه، 1380.
ـ كرماني، ناظمالاسلام، تاريخ بيداري ايرانيان، تهران، بينا، 1357، ج 1.
ـ كيانيمنش، كامران، تأمّلي بر موضوع فساد اداري، 1386، www.ict.gov.ir.
ـ محمودي، محمّدمهدي، نقش فرهنگ سازماني در پيشگيري از بروز فساد اداري، 1383، www.moalemrc.com.
ـ مدني، سيد جلالالدين، تاريخ سياسي معاصر ايران، تهران، اسلامي، چ ششم، 1375.
ـ مستوفي، عبداللّه، شرح زندگاني من، يا تاريخ اجتماعي و اداري دوره قاجاريه، تهران، زوّار، 1343.
ـ نجاري، رضا، علل تخلفات اداري و چگونگي پيشگيري از آنها، ارتقاي سلامت نظام اداري، تهران، مركز آموزش مديريت دولتي، 1379.
ـ وثوقي، منصور و علياكبر نيكخلق، مباني جامعهشناسي، تهران، بهينه، چ پانزدهم، 1385.
- Hofstede, Geert, Culture's Consequences: International Differences in Work Related Values; Beverly Hills, CA, Sage Publications, 1980.
- Schein, Edgar H., "The Role of the Founder in Creating Organizational Culture" Organizational Dynamics, summer 1983, pp. 13-28.
- Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government, Cambridge University press, 1999.
‹ مبادي و مباني انديشه سياسي امام خميني قدسسره فهرست خلاصة المحتويات ›